宋才发教授访谈：如何理解“十四五”期间接续巩固脱贫攻坚成果
凤凰新闻社讯
2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上，李克强总理代表国务院向大会作《政府工作报告》，2020年5月30日《人民日报》全文刊发了《政府工作报告》。为进一步吃透报告精神、领悟要义，用学习成效统一思想、指导实践，近日中央民族大学法学院首任院长宋才发教授就相关话题接受了中国新闻网、中宏网等媒体记者的专访。
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。
记者：李克强总理在《政府工作报告》中指出：要坚决打赢脱贫攻坚战，加大剩余贫困县和贫困村攻坚力度，搞好脱贫攻坚普查，继续执行对摘帽县的主要扶持政策。接续推进脱贫与乡村振兴的有效衔接。宋教授您来自中央民族大学，又是广西民族大学和贵州民族大学的特聘教授，请您结合民族地区经济社会发展的实际情况，谈谈如何理解“十四五”期间接续巩固脱贫攻坚成果问题。
宋才发教授：好的。
我认为在“十四五”期间，应当从如下五个方面接续巩固脱贫攻坚成果：
第一，从提升贫困人口就业能力上巩固脱贫成果。从党的十八届五中全会提出要“实现7071万农村贫困人口全部脱贫、592个贫困县全部摘帽”的脱贫攻坚任务，到2020年底之前彻底解决十八届五中全会提出的问题，不只是一个任务艰巨、时间紧迫的现实问题，更是一个关涉“脱贫攻坚”与“乡村振兴”在2020年实现成功对接、全面建成小康社会完满收官的全局性问题。在疫情防控进入常态化的情势下，各级地方政府必须对具有劳动能力的贫困人口，采取由政府公共就业服务机构实施精准的“一对一”帮扶方式，促使这些具有外出务工能力的贫困人口，提高自身的综合素质、较熟练地掌握一两门劳动技能，扶助他们发展“特色产业”或“转移就业”。只有从能力提升上帮助他们外出转移就业，才能够实现脱贫对象精准、达到稳定脱贫的目的。政府的人力资源社会保障机构和公共就业服务机构，要建立与劳动就业部门的上下级机构纵向贯通、与同级扶贫部门的横向连接信息系统，记录、搜集和整理外出转移就业劳动者的有效信息，并且根据需要定期进行数据分析，为政府决策机构提供准确的外出劳务信息反馈。对那些能够正常进行劳务输出到大中城市“打工”的劳动力，政府要竭尽全力为他们提供劳动力市场需求信息，指导他们结合自身实际选择合适的就业岗位，有组织地向劳务输入地输送劳动力。对少数通过劳动力市场无法实现就业的贫困劳动力，政府就业指导机构要将其及时推荐给当地就业安置机构，将其安置到有关公益性的就业岗位，如对失能老人提供的基本养老服务、家政服务岗位等，依法依规实施政府兜底的保障措施。转移就业算得上是新时代一项公共就业服务创新,也是从提升贫困人口就业能力上巩固脱贫成果的重要举措。自新冠肺炎疫情爆发以来，习近平多次强调要“建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，有序推动复工复产，使人流、物流、资金流有序运转起来，畅通经济社会循环。”现代国民经济是由社会生产、流通部门和其他组织共同构成的有机体，要保持和促进经济社会有序运行，就需要通过畅通生产、流通和消费等环节来实现。要保持经济社会运行畅通，不仅需要建设协调发展的现代产业体系，还需要保持企业经营活动畅通无阻，促使产业链、创新链、人才链、资金链互促共济，实现企业、产业、经济社会畅通。截至2020年4月30日，“25个省份已外出务工贫困劳动力2603.79万人，占去年外出务工总数的95.4%；52个挂牌督战县共有261.35万人外出务工，占2019年外出务工人数比例102.7%；中西部22个省份有扶贫龙头企业28485个，已复工27769个，复工率97.5%；中西部22个省份有扶贫车间28517个，已复工27667个，复工率97%”。坚持以人民利益为中心的发展理念，既是执政党发展中国特色社会主义的根本立场，又是我国社会主义国家制度的显著优势，更是国家治理体系和治理能力现代化的显著优势。5月22日下午习近平在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时就强调：执政党“必须坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民。”无论是脱贫攻坚、乡村治理抑或乡村振兴，都必须以最广大的人民利益为出发点和落脚点。
第二，从扶助地方特色产业发展上巩固脱贫成果。特色产业是指在一定的区域范围内具有一定影响力的产业。这种产业具有自身的特点和优势，既能够区别于以前的产业，又起到带动本地发展的、具有市场竞争力的朝阳产业。贫困地区特色产业的形成和发展，自然离不开当地政府的扶持和帮助，但是最主要的是由于这种产业具有显著的比较优势，能够依赖市场的内生竞争力发挥作用。所以，加强政府对贫困落后地区“特色产业扶贫”至关重要，政府可以发挥诱致市场主体创业、营造市场环境的积极作用。民族地区特色产业的集群发展，要适应民族地区群众生产生活的内需要求，应当在因地制宜的基础上创新完善。地方政府要积极扶持“产业集群”的发展和完善，因为产业集群本身就是一种特色，只要处理好了“取”与“予”的关系，就能够从扶助地方特色产业发展上巩固脱贫成果。一定要大力发展人人有条件参与的集体经济，推动产业扶贫和金融扶贫深度结合，由当地政府负责构建稳定的供销渠道；兼顾农村人口结构转型问题，统筹推进城乡融合发展；坚持和完善绿色发展原则，实行最严格的生态环境保护制度。在集中连片贫困区域搞产业扶贫开发，只能走绿色生态可持续发展的道路，始终坚持绿色、循环、低碳的发展理念。譬如，笔者实地调研过的贵州省毕节市，是全国贫困人口最多、贫困程度最深的贫困地区。但自中央政府实施精准扶贫政策以来，毕节市迅速地变“大水漫灌”为“精准滴灌”，变“概略瞄准”为“精确瞄准”，政府因地制宜、因户施策，对有资源条件的贫困户实施特色产业扶贫，通过实用技术培训的方式增强自我发展能力，引导和安排农村富余劳动力转移就业。毕节市已经使3个国家扶贫开发重点县、66个贫困乡镇摘掉了“贫困帽”，减少贫困人口123.11万人。毕节市七星关区还建立了“一市五金多套餐”的“问需式”精准扶贫机制，鼓励贫困户结合自身实际和发展需求，自行选择特色产业中的一种或多种“套餐”脱贫致富。特色产业的最佳状态是围绕迅速成长起来的本地新型特色产业，形成一个个当地完整的“产业生产链”。这些本地新型特色产业既是民族地区如期实现脱贫摘帽的依托，又是贫困群体走上脱贫致富道路的根基。习近平在分析打赢脱贫攻坚战面临的困难和挑战时指出：“在已脱贫的地区和人口中，有的产业基础比较薄弱，有的产业项目同质化严重，有的就业不够稳定，有的政策性收入占比高。”这就需要各级地方政府全面负责、全面摸排产业扶贫发展困境，采取“一乡一业、一村一品、一业一策”精准稳定的支持方式，扩大对特色优势农产品覆盖的范围，引导龙头企业与农民合作社、家庭农场和普通农户紧密合作，创新特色产业、特色产品和特色服务，将返贫风险消灭在萌芽状态，绝不能让“个别风险”像传染病一样演化为“大风险”抑或“综合风险”。
第三，从完善贫困群体保障体系上巩固脱贫成果。人口较少民族是中华民族大家庭里的重要成员，各级人民政府需要把人口较少民族的脱贫摘帽问题，摆放到从来没有过的、更加突出的位置上，全面建成小康社会绝不能让任何一个民族掉队。譬如，云南省就有独龙、德昂、景颇、布朗、基诺、拉祜等9个“直过民族”。为了促使这9个“直过民族”尽快走出贫困陷阱，2016年3月出台了《云南省全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划（2016—2020年）》，提出要发挥社会保障制度体系的作用，对建档立卡的“直过民族”贫困人口精准施策，如采用资产收益扶贫方式实现短期脱贫；落实“低保制度”为特殊贫困群体兜底脱贫；通过加强教育培训等途径实现长久发展能力提升；对生存环境异常艰难的贫困群体实施易地搬迁等，力争2019年实现聚居区66.75万“直过民族”贫困人口全部脱贫。社会保障制度是维护社会公平正义、增进人民福祉、实现国民共享发展成果的一项基本制度，社会保障制度体系主要由社会福利、社会保险、社会救助和社会慈善事业共同组成。民族地区要认真落实国务院《社会救助暂行办法》，完善社会救助统筹协调机制，创新社会救助资金保障机制，加强社会救助家庭经济状况核实机制，夯实民族地区基层社会救助的发现机制、退出机制、受理和经办能力。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对农村“低保制度”进行了重新定位，明确了新目标、提出了新任务。对尚未全部完成脱贫摘帽的部分贫困群体，要依据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《社会救助暂行办法》的规定提高“低保标准”，确保在2020年底之前实现“低保标准”达到国家扶贫标准。新冠肺炎疫情既没有改变我国经济长期向好的基本面，更没有因之而改变决胜脱贫攻击目标任务的态势。当下疫情防控已经进入常态化状态，脱贫攻坚也到了最后冲刺拔寨的关键阶段，已经凝聚起脱贫攻坚的更加强大的力量，我国有底气在2020年底如期打赢脱贫攻坚战，从贫困群体保障体系完善上进一步巩固脱贫成果。
第四，从提升贫困人口健康素质上巩固脱贫成果。基本公共服务是由政府主导并提供的，是依法保障公民生存权和发展权的民生基线。各级政府要切实通过“补短板”等强有力的措施，把卫生与健康的优质资源，覆盖到民族地区农村和集中连片特困地区去。由中央政府倡导的“精准扶贫”重大举措，由于它具有社会公共品的性质，这就决定了政府在整个“精准脱贫”过程中所处的主导地位，同时又要防范政府过多的行政干预可能导致扶贫目标异化的问题。政府公共服务流程需要进一步优化，尤其要依法纠正上级政府制定政策，下级政府层层分包，然后再下达给基层去执行的传统思维定势。就农村基本公共服务的几个主要指标来看，还没有达到提升贫困人口健康素质的根本要求：（1）在基本养老保险参保率方面，有76%的贫困县的实现程度还达不到30%的水平；（2）在农村卫生室覆盖率方面，有14%的贫困县的实现程度达不到50%的水平；（3）在九年义务教育阶段平均巩固率方面，仍有93%的贫困县的实现程度只达到50%的水平 。在“十三五”末期和“十四五”期间，政府的基本公共服务一定要下沉到农村基层，在民族地区尤其要继续加大中央财政的投入力度，着力推进“政府公共服务均等化”，切实提高民族地区硬件和软件基础设施建设水平。民族地区要聚焦贫困群体“看得起病、看得好病、看得上病和少生病”这个民生焦点，确保健康扶贫政策落实、落地、落细。建议将健康扶贫与乡村振兴战略实现有效衔接，持续推进传染病及地方病综合防控，建立健康危险因素防范机制，从源头上预防“因病致贫”和“因病返贫”。提升民族地区贫困群体享有“政府公共服务均等化”水平，有利于降低贫困地区的脆弱性程度，增强贫困地区人口的内生发展能力。在推进民族地区精准扶贫和脱贫摘帽过程中，地方政府要充分发挥民族中医药的特色优势，尽快补齐贫困地区医疗服务短板，进一步健全完善健康扶贫政策，建立“因病致贫”监测预警系统，探索建立健康扶贫的长效机制；要高度重视运用法治思维和法治手段，严格遵循依法行政和依法办事原则，及时消除制约精准扶贫的体制机制障碍，自觉做到重大扶贫政策的出台于法有据，重大脱贫举措的实施有法律规定或法律授权，保证各级地方政府权力行使都在法治的轨道上运行。
第五，从阻断贫困人口代际传递上巩固脱贫成果。贫困一般都会有“自循环”的倾向，出身贫困家庭的人往往更易于陷入“新的贫困”陷阱，这就是学术理论界通常所说的“贫困代际传递”。世代生活在边远民族地区和深山老林地带的贫困群体，由于长期受“极度贫困”和交通不便诸多因素的叠加影响，加之思想观念长期受封建“重男轻女”陈腐观念的束缚，在40岁左右的贫困人群中，相当一部分人只有小学文化程度，少数一些人属于目不识丁的文盲。在偏远山区的适龄青少年当中，仍然有些孩子只读到初中就停下来，在中学阶段中途辍学的情况仍然较为普遍，地方政府有责任担负起阻断“贫困人口代际传递”的重大职责。习近平在“中央全面深化改革领导小组第十一次会议”上提出，一定要大力发展乡村教育事业，保障贫困地区农村儿童能够像其他地区儿童一样，接受到公平的、有质量的国民教育，各级政府一定要依法阻止贫困现象的代际传递。由于经济贫困而致使后代无法接受良好的国民教育，势必导致因缺乏教育的后代在未来的社会里失去生存发展的竞争力，这是一种极为可怕的贫困的恶性循环。人穷不能志短，扶贫必须先扶智、扶志。“脱贫摘帽”贵在自觉、贵在立志，有了志气就没有迈不过去的坎儿。“智力扶贫”是一种在短期内很难见效的扶贫方式，但唯有这种对贫困地区不断加大教育投入的办法，才能够保证这些“穷孩子”有学上、有书读，使他们有条件和机会提高自身素质和内生发展能力。判断地方政府扶贫攻坚是否“精准”、脱贫摘帽是否到位，一个最简单的方法就是“先看房、次看粮、再看读书郎”。为了彻底阻断民族地区贫困现象的代际传递，一定要依据《中华人民共和国义务教育法》等法律规定，实施适龄儿童教育费用全免除的政策，决不能够再让任何一个孩子因为家庭贫困而失学辍学。精准教育扶贫是直接作用于“人”的一种扶助方式，需要尽最大努力缩小城乡之间和区域之间教育资源配给的不平衡性，通过提高贫困区域人口科学文化素质的方式实现巩固脱贫成果的目标。民族地区基层政府是教育精准扶贫、贫困区域整体精准脱贫的直接责任者和第一责任人，必须改变政府长期以来形成的全能型教育治理思维，避免陷入政府能力陷阱，重视激活和发挥其他社会主体参与教育精准扶贫实践活动。基层政府在教育精准扶贫阶段的突出任务，是基于基层政府在乡村振兴和基层治理转型、政府工作重心下移的背景下，政府教育管理机构既要通过教育权力下移和教育权力分化组合，以期实现自身治理机制的优化；要促使市场、社会组织与当地教育机构多元权利主体，在民族地区教育资源需求与供给之间达成资源的合理配置，构建与民族地区精准脱贫相协调、适应民族地区教育发展实际情况的新格局；要构建和完善民族地区教育扶贫的精准化、长期化机制，促使现代信息技术与教育精准扶贫相结合，用信息技术引领青少年的行动方向，培养他们随时随地捕捉新知识、学习新知识的能力。
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