论文：《全面建成小康社会的“制度密码”——庆祝中国共产党成立100周年》（宋才发） - 内部参考

论文：《全面建成小康社会的“制度密码”——庆祝中国共产党成立100周年》（宋才发）

凤凰新闻社讯

2020年是实现全面精准脱贫和全面建成小康社会的收官之年，是中国共产党实现第一个百年奋斗目标的关键之年，也是兑现执政党向人民做出庄严承诺之年。脱贫攻坚是执政党治国理政的头等大事，民生发展彰显制度体系和治理体系的强劲优势，全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴的坚实基础。制度体系是全面建成小康社会的根本支撑，需要构建精准扶贫、精准脱贫法治保障体系，构建以人民为中心的脱贫攻坚制度体系，构建满足人民美好生活需要的制度体系，构建脱贫不返贫的全方位预防长效机制。完善制度体系是全面建成小康社会的根本保障，必须坚持制度体系同治理能力建设一起抓，从完善制度体系上防范化解重大风险，把制度体系的完善同“十四五”规划实施结合起来，把《民法典》融入制度体系完善之中。由中共河北省委党校主管主办的中国人文社会科学核心期刊、全国高校社科优秀期刊、中国北方优秀期刊、河北省优秀期刊《治理现代化研究》（主编：时国轻；副主编：于亚博、朱艳秋），2021年第1期开辟“庆祝中国共产党成立100周年”专栏，首篇发表宋才发教授《全面建成小康社会的“制度密码”——庆祝中国共产党成立100周年》论文，彭澜任责任编辑。

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宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

全面建成小康社会的“制度密码”

——庆祝中国共产党成立100周年

宋才发

（广西民族大学　法学院，南宁 530006）

2020年是实现全面精准脱贫和全面建成小康社会的收官之年，是中国共产实现第一个百年奋斗目标的关键之年，也是兑现执政党向人民做出庄严承诺之年。在现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，这是执政党率领全国人民迈向第二个百年奋斗目标的历史节点。全面建成小康社会是我国改革开放40多年来取得的阶段性成果，是新中国成立70多年来几代人接力奋斗的结晶，“中国奇迹”自然也是百年历史中最耀眼的一颗明珠。诚如习近平所指出：“从石库门到天安门，从兴业路到复兴路，我们党近百年来所付出的一切努力、进行的一切斗争、做出的一切牺牲，都是为了人民幸福和民族复兴。”^[1]从2020年算起到21世纪中叶，将我国建设成伟大的社会主义强国，满打满算还有30年的时间。执政党站在这个新的历史起点上，比过去任何时期都更接近中华民族复兴的目标，这30年将是执政党带领56个民族人民一步接一步地跑、一代接一代地干，把中国建设成国家富强、民族振兴、人民幸福的30年。谨以全面建成小康社会的“制度密码”这篇论文，庆祝中国共产党成立100周年。

一、脱贫攻坚是全面建成小康社会的坚实基础

脱贫攻坚是执政党治国理政的头等大事。在新中国成立之初毛泽东就指出：“现今中国的贫困问题主要是由已经被推翻的半殖民地半封建社会制度造成的，要解决中国的贫困问题就必须推翻旧的社会制度，建立新的制度，社会主义是中国的唯一出路”^[2]。以毛泽东为代表的中国共产党人，选择了从改造旧的生产关系即经济基础入手，通过社会主义改造建立了社会主义经济基础，带领全国人民走上了崭新的社会主义道路。但是直到改革开放初期，我国总体的经济发展水平仍然处于较低的程度。贫穷不是宿命，是一系列主客观条件制约下的困难状态。党的十八大以来，执政党把扶贫开发摆到了治国理政的突出位置，强调要建立解决相对贫困的长效机制。因而全面完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会，是验收“十三五”脱贫攻坚绩效的底线任务和标志性指标。截止2020年2月底，“在全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县还有52个，区域性整体贫困基本得到解决。”^[3]实事求是地说，这剩下的52个贫困县、2707个贫困村，几乎都是难啃的“硬骨头”。另据国务院扶贫办统计，“2019年全国有2729万建档立卡的劳动力在外务工，这些家庭2/3左右的收入来自外出务工，涉及2/3左右建档立卡贫困人口。”^[4]2020年突然而致的新冠肺炎疫情，确实给脱贫攻坚带来了极为严峻的挑战，集中反映在如下几个方面：（1）贫困群体青壮年外出务工受阻；（2）贫困区域的产业扶贫和农副产品销售面临困境；（3）国家和地方扶贫项目被迫停工；（4）有组织的帮扶工作无法开展。在我国疫情防控进入常态化的情势下，各级地方政府竭尽全力组织贫困劳动力外出务工和返程返岗，支持和推动扶贫龙头企业开工复工；加强贫困地区生产基地、农民合作社等组织与农贸市场合作，开展扶贫专项行动；利用“互联网+”拓宽农副产品销售渠道，畅通物流渠道、提高物流配送率。国务院《关于开展挂牌督战工作的指导意见》提出：“对2019年底全国未摘帽的52个贫困县，以及贫困人口超过1000人和贫困发生率超过10%的共1113个贫困村进行挂牌督战，及时解决制约完成脱贫攻坚任务的突出问题，确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽。”^[5]打赢脱贫攻坚战，实现农村人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，尤其是要从根本上解决民族地区区域性整体贫困问题，这是2020年验收和评价脱贫攻坚成果的基本底线。自党的十八大以来，执政党把脱贫攻坚摆到党和政府的重心位置，建立了“党的五级书记”同抓脱贫攻坚的齐抓共管机制。面对世界“百年未有之大变局”，“新冠肺炎疫情”和严重洪涝灾害的严峻考验，执政党确保如期脱贫的决心没有丝毫动摇，明确提出要善始善终、不获全胜决不收兵。必须严格按照中共中央国务院的规定，坚决杜绝数字脱贫和虚假脱贫，严把贫困县退出关、严格执行贫困退出标准和程序，保证到2020年底实现如期脱贫、减少返贫。一定要“贯彻落实多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系。贫困县摘帽工作要严把退出关，坚决杜绝数字脱贫、虚假脱贫，确保脱贫过程扎实、脱贫结果真实，使脱贫攻坚成效经得起实践和历史的检验。”^[6]一定要坚决杜绝各种各样的形式主义、官僚主义，切实保证脱贫政策的稳定性，严格贯彻落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”^[7]的总要求。只有高质量地完成脱贫攻坚的目标任务，执政党才算真正兑现了向人民做出的庄严承诺。在第七个国家扶贫日到来的时候，习近平强调要“总结脱贫攻坚经验，发挥脱贫攻坚体制机制作用，接续推进巩固拓展攻坚成果同乡村振兴有效对接，保持脱贫攻坚总体稳定，多措并举巩固脱贫成果。要激发贫困地区人口内生动力，激励有劳动能力的低收入人口勤劳致富，向着逐步实现全体人民共同富裕的目标继续前进。”^[8] 2020年脱贫收官之后，我国将提前10年完成和实现联合国有关“2030年可持续发展议程的减贫目标”，这在世界上再一次显示出中国特色社会主义制度的优越性。

民生发展彰显制度体系和治理体系的强劲优势。追求和坚持共同富裕的社会主义本质，通过大力发展社会生产力来持续大幅度改善民生，不断调整民生保障制度、提升民生质量和水平，让改革开放的成果更多地惠及所有人民群众，始终是执政党民生制度体系的核心内容。譬如，近年来在劳动就业方面，政府以充分就业和高质量就业为目标；在社会保障方面，政府以覆盖全体民众为目标；在国民教育方面，政府以普惠全民实现从“义务教育普惠”向“高等教育普及发展”为目标等。实事求是地说，只有始终坚持“全国一盘棋”的统一行动，充分发挥“集中力量办大事”的作用机制，才能够在人口众多、区域发展不平衡的多民族发展中国家，实现全民共享国家发展成果并同步迈进全面小康社会的目标。譬如，民族地区是全面建成小康社会最艰难、任务最艰巨的地方，那些祖祖辈辈生活在资源贫瘠、生态脆弱、灾害频发地区的贫困群体，不能够从根本上摆脱困境、走上小康社会之路，就不能说彻底完成了脱贫攻坚任务。没有民族地区的全面小康和现代化，就不能说农村已经全面实现了小康和现代化。只有在农村彻底实现了“两不愁三保障”，充分激活了贫困群体脱贫致富的内生动力，脱贫成果才能够经得起历史和人民的检验。因此，只有始终坚持中国特色社会主义制度体系和国家治理体系，才能够为民生发展提供长久而有力的保障。基本民生须臾不可忽视、更不能停顿，保障民生的目标任务丝毫不能延误和耽搁。党的十九届四中全会提出要坚持和完善“统筹城乡的民生保障制度”，这就为中国特色民生保障制度的成熟和定型指明了发展方向。在“十四五”时期乃至更长的时期内，既要避免忽视民生诉求的消极不作为行为，又要避免只考虑短期政绩效应的价值取向，不断缩小城乡之间、区域之间、群体之间的民生差距。要着力改变各种与民生直接相关的制度安排相互脱节的现象，追求民生发展综合效应最大化、最优化为出发点和归宿点，促使各项相关制度能够有效协同地持续发展。还需要进一步完善民生保障制度体系，尽快补齐民生短板、加快优化制度安排，解决民生领域发展不平衡、不充分的实际问题。习近平《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》中指出：“要继续聚焦‘三区三州’等深度贫困地区，落实脱贫攻坚方案，瞄准突出问题和薄弱环节狠抓政策落实。确保剩余建档立卡贫困人口如期脱贫，对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战，国务院扶贫开发领导小组要较真碰硬‘督’，各省区要凝心聚力‘战’，啃下最后的硬骨头。要巩固‘两不愁三保障’成果，防止反弹。”^[9]中国的民生实践已经雄辩地证明，中国特色社会主义制度体系和国家治理体系的优越性，民生保障制度正在逐渐趋于成熟和定型，执政党正在把人民群众的获得感、幸福感和安全感，作为检验民生保障制度是否健全完善的核心指标。可以说“衡量国家制度与国家治理体系的优劣，民生无疑是最能够达成共识、最能够产生共鸣并且放之四海而皆准的核心指标。因为民生好坏决定民心向背，民心向背决定国运昌衰，这是人类社会发展进步的普遍规律。”^[10]

全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴的坚实基础。全面建成小康社会体现了执政党强烈的使命担当。我国改革开放之初，邓小平就创造性地使用“小康”来诠释中国式的现代化，继而明确提出了执政党建立小康社会的奋斗目标。全面小康，民生优先。从稳定解决十几亿人最基本的吃饭穿衣问题，到总体上实现小康、再到全面建成小康社会，彰显了执政党践行初心使命的决心。实现中华民族伟大复兴的核心任务和根本目标，就是要实现国家富强、人民幸福，全面建成小康社会则是实现中华民族伟大复兴的关键一步。把解放和发展社会生产力作为全面建设小康社会的一条主线，根据社会发展的实际情况不断地调整和完善相关指标，不断地推动综合国力和人民生活水平迈上新台阶。在精准扶贫、精准脱贫实践中，凡属贫困人口数量达到和超过10%的，就被认定为“深度贫困村”。执政党从全面建成小康社会要求出发，动员全社会力量凝心聚力打赢脱贫攻坚战，构筑了全社会齐心协力扶贫的强大合力，建成了中国特色的脱贫攻坚制度体系。如期实现脱贫攻坚目标和全面建成小康社会本来就任务繁重，突如其来的新冠肺炎疫情更加重了完成目标任务的难度。尤其是要做到脱贫不返贫、巩固好“两不愁三保障”成果，并不是一件轻而易举的容易事情。历史和现实证明，我国之所以能够取得举世瞩目的骄人成就，得益于成功地找到了一条适合我国国情的发展道路，并且形成了中国特色的制度体系。这个制度体系包括我国的根本制度、基本制度和重要制度，它们共同组成了中国特色社会主义的制度体系，并且已经充分地显示出它旺盛的生命力。党的十九大进一步提出，要在全面建成小康社会的基础上，到2035年基本实现社会主义现代化，为实现“第二个百年奋斗目标”奠定坚实基础。党的十九届五中全会提出的2035年远景目标是：“我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列；基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系；基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会；建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国，国民素质和社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强；广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现；形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强；人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小；平安中国建设达到更高水平，基本实现国防和军队现代化；人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。”^[11]为此，执政党以制度建设和制度创新为利器，破解制约全面建成小康社会的一系列重点和难点问题，从体制机制上为全面建成小康社会提供制度保障。由此可以得出这样的结论：世界人民所议论的“中国奇迹”，说到底就是执政党领导并成功地开创了中国特色社会主义道路和中国特色社会主义制度，如果没有中国特色社会主义道路和中国特色社会主义制度就不可能出现“中国奇迹”。

二、制度体系是全面建成小康社会的根本支撑

构建精准扶贫、精准脱贫法治保障体系。反贫困是一个世界性的难题，贫困以及由贫困导致的一系列社会问题，是当下制约国家发展的最大难题之一。2000年联合国制定了“千年发展目标”，各国都在积极探索反贫困的制度问题，致力于推动“全球减贫”事业的发展。消除贫困不只是一个国家发展能力的体现，更是一个国家治理体系和治理能力现代化的体现。中国一直是“世界减贫”事业的积极倡导者和推动者，走出了一条循序渐进的中国特色的扶贫开发道路，通过大力发展生产力使8亿多贫困人口走出了“绝对贫困”。用国家思维和治理手段来实现农村普遍性的贫困治理，是执政党从制度体系上反贫困的根本举措。“从2015年到2020年2月，全国共选派出25.5万个驻村工作队、累计选派了290多万县处级以上机关、企事业单位的干部到贫困村担任驻村干部。”^[¹²^]通过“五级书记负责制”把精准脱贫任务层层分解传导，把农村基层治理任务纳入到国家治理体系之中，确实改变了农村地区基层组织体系涣散、反贫困治理能力低下的弊端；走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路，逐渐形成了具有中国特色的脱贫攻坚制度体系。我国精准脱贫的根本任务是确保在现行标准下，实现民生目标、缩小地区之间的发展差距，这是社会主义本质的基本要求和体现。在扶贫标准上，明确规定要实现“两不愁、三保障”（即贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障），在当下和未来的一段时期内要继续巩固脱贫攻坚成果，全方位预防和化解脱贫后的返贫风险。返贫受制度、文化、生态、能力、权利多重因素的影响，存在着传递性返贫、断血性返贫、失敏性返贫、转移性返贫、因病返贫和因灾返贫等不同类型。脱贫攻坚和精准扶贫工作从来就不缺乏政策指引，稀缺的是行之有效的法律规范，依法将返贫风险消除在萌芽状态。十九届四中全会强调要坚决打赢脱贫攻坚战并巩固脱贫攻坚成果，需要建立解决“相对贫困”的长效机制。精准脱贫需要有一套相对稳定的政策环境，但是更需要具有稳定性的、健全的法治环境做支撑。政策的优势是具有灵活性，政策的根本缺点是缺乏刚性和稳定性，容易出现因人而异和人亡政息的问题。贫困区域的经济贫困说到底是“社会权利贫困”，因为在任何一个社会繁荣时代，经济贫困的根本原因就在于权利贫困。因此，在脱贫攻坚与乡村振兴对接的当下，迫切需要把精准脱贫制度化和规范化，把精准脱贫的后续工作纳入法治化轨道，致力于构建起一套具有长期性、稳定性的巩固脱贫成果的法治保障体系；迫切需要以公民权利为出发点和归宿点，重新审视社会贫困问题产生的根源和解决的途径，从完善制度体系的视角思考构建巩固脱贫攻坚成果的法治保障体系。截至目前，我国已经出台扶贫开发地方性法规的省有18个，但是笔者在西部民族地区调研中发现，多数地方立法存在立法模式相近、结构雷同，不能够结合当地经济社会发展实际的情况，更存在调整对象不明确、法律责任不到位的问题。究其原因就在于地方立法机构缺乏精准扶贫领域的法律法规依据，地方立法机构懂得立法专业知识的人才奇缺。当下迫切需要全面梳理国家出台的一系列法律法规和政府规章，尽快启动相应的“立、改、废、释”相结合的立法工作机制，建立健全的解决相对贫困的法律法规体系，以利于续接巩固脱贫攻坚成果、防止贫困反弹。

构建以人民为中心的脱贫攻坚制度体系。全面建成小康社会，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，这是社会主义本质的要求。不断满足人民群众对美好生的活需求，不仅是执政党根本宗旨、初心使命的体现，而且成为全面小康惠及全体人民的有力见证，人民群众对国家制度体系和治理体系是否优越最有发言权。“为什么人的问题”是判定一个政权性质的试金石，“以人民为中心”是执政党的执政之基，全心全意为人民服务是执政党的根本宗旨。坚持以人民为中心就是坚持中国特色社会主义的根本立场和原则，体现了我国国家制度和国家治理体系的本质属性。坚持以人民为中心的发展思想是由执政党的性质决定的，把人民利益摆在至高无上地位的国家制度，既是我国国家制度体系的显著优势所在，也是国家治理体系和治理优势所在，更是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。中国社会进入社会主义新时代之后，经济社会便跨入了“高质量发展阶段”。高品质生活的本质是满足人民群众日益增长的美好生活的需要，而高质量发展正好是能够满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是创新成为第一动力、开放成为必由之路、共享成为根本目的的又好又快发展。“以人民为中心”是执政党治国理政的实践之源，推进国家治理体系和治理能力现代化，是推进和实现高质量发展的制度保障，高质量发展是执政党依据国内外发展环境变化做出的重大判断，是应对国际环境不稳定的根本出路所在。推动高质量发展是遵循经济发展规律、保持经济持续健康发展的客观要求，也是构建以人民为中心的脱贫攻坚制度体系的题中应有之义。与之相适应的社会高效治理，不仅是民众高品质生活的有效保障，也是经济社会高质量发展的基础支撑。在“十三五”期间，“从提出构筑‘双向开放’发展新格局，到提出逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展新格局，反映我国进入新发展阶段的新要求。形势越是不稳定和不确定，就越是需要国家治理体系和治理能力的现代化，形成更加成熟更加定型的制度体系，尤其是加强社会主义市场经济和民主政治的制度建设，为国际和国内社会提供相对稳定和确定的预期。”^[¹³^]在“十四五”规划期间，必须把新发展理念作为推动高质量发展的根本遵循，把提升产业链、供应链的稳定性和竞争力作为推动高质量发展的主线，构建以人民为中心的脱贫攻坚制度体系，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为高质量发展的长效机制。历史性的解决农村几千年来的绝对贫困问题，稳妥解决好老百姓身边的“民生小事”，让人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感，这是践行以人民为中心的理念的集中体现。习近平在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时指出：“必须坚持人民至上，紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢根植人民”“必须把为民造福作为最重要的政绩”^[¹⁴^]。从严格的意义上说，习近平的这个政绩观，从本质上回答了执政党和政府一切工作为了谁、依靠谁、服务谁的重大命题。为全中国的老百姓造福，高度体现了执政党执政为民的人民性，它是马克思主义人民观和政绩观的时代表达。要建立健全农民持续稳定增收的长效机制，把原有的扶持贫困户的政策，转向为乡村低收入家庭的常态化扶持政策；把公共服务领域原来对贫困户的扶持政策，进一步拓展为乡村所有居民都能够享受的普惠政策，提升乡村基本公共服务均等化水平。民生系于民心，民生保障是贫困地区贫困群体的幸福之基、和谐之源。迫切需要聚焦补齐全面建成小康社会的短板，加快构建覆盖城乡、功能齐全、支撑有力的基础设施体系，不断完善和夯实农村高质量发展的基础。

构建满足人民美好生活需要的制度体系。利益关系是人们在社会生活中最基本的关系，执政党的“满足人民需要”的基本内容，就是要满足人民群众生存、生活、发展和幸福的需要，制度体系建设最根本的功能就在于满足人民根本利益的需要。从实际工作层面上看，人们通常议论的“权能规范”，在本质上并不是授予权利的规范，实际上是实现权力的规范，即法律授予主体以特定的能力和权利，用以保障实现其权利的落实到位。因而要实现“满足人民的美好生活需要”，就需要从法治发展的视角把传统的“以经济为中心”的发展理念和发展模式，转换到“以人民需求为中心”的发展理念和发展模式上面来。在中国特色社会主义新时代，权利规范的配置实质上不能够从根本上解决发展不平等问题，迫切需要把原本以权利规范为核心的权利配置与使用模式，转换成以权能规范为核心的权利配置与使用模式。人们生活质量的提升仰赖于人们所拥有的潜能，这种潜能实质上就是人们过上幸福生活的潜在基础和基本条件。权能规范“可以分为私法上的权能规范和公法上的权能规范。不管是哪种法域内的权能规范，其本质都是在帮助人们实现自己的权利，从而提升自己的生活质量。”^[¹⁵^]习近平在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”^[¹⁶^]坚持和完善中国特色社会主义制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，最根本的目的就是要为满足人民美好生活需要提供制度保障，把为民造福作为执政党最根本的政绩。在“十四五”规划执行期间，需要继续在推动高质量发展的过程中，办好各项民生事业、补齐现存的民生短板，一件一件的抓落实，一年接着一年干。改善人民生活状况、提高生活质量水平，有利于不断地增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。体现人民意愿、满足人民需求，是坚持和完善中国特色社会主义制度的根本出发点，评价中国特色社会主义制度体系好不好要由人民说了算，要以人民满意不满意、答应不答应为根本标准。执政党矢志不渝地为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，为满足人民的根本利益需求而构建制度体系，是新中国成立70多年来一切社会变革、奇迹发生的根本保证。

构建脱贫不返贫的全方位预防长效机制。到2020年底，我国完成了所有贫困群体全部脱贫的艰巨任务，国家的中心工作转入乡村振兴，精准脱贫后遗留的问题纳入乡村振兴的总任务之中去解决。随着精准扶贫进入尾声，我国“绝对贫困”已经让位于“相对贫困”，“相对贫困”任务的彻底解决，将成为“十四五”时期乃至更长时期的重要任务。譬如，有些原来的贫困区域尤其是民族自治地方，非常容易出现由于农产品滞销、家庭成员出现大病等因素而立马返贫的情况。怎样在解决好绝对贫困之后，实现脱贫群体稳得住、能致富？可以说是对区域性、整体性贫困地区脱贫绩效的一个严峻考验。绝对贫困问题的解决实质上带有暂时性和脆弱性，当下和未来一段时期解决“相对贫困”的工作重点，要从社会制度体系上尽量减少社会不公平现象，尽量缩小居民现实生活中的贫富差距，通过统筹协调资源投入方式和实现资源均等化，让所有的民众都能够过上殷实富足的美好生活。尤其值得注意的是随着绝对贫困问题的解决，全党工作重点开始由农村主战场逐渐转向城乡统筹发展，城乡要素流动事实上存在着流动不畅、公共资源配置不合理的现实问题，影响城乡融合发展的体制机制障碍并没有得到完全消除。正因为如此，党的十九届四中全会提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”^[¹⁷^]这就需要从制度体系上彻底解决绝对贫困问题，统筹解决城乡发展和相对贫困问题，以协调推进乡村振兴和新型城镇化为抓手，不断完善农村产权市场化配置和流通渠道，走出一条城乡全面融合、共同繁荣融合发展之路；需要进一步加大因病、因残、因学贫困人口的帮扶力度，继续完善临时救助和社会政策保障措施，使贫困群体通过制度化改革和完善的举措，真正实现稳得住、不返贫、不反弹；需要“保持脱贫攻坚政策稳定，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，对脱贫不稳定户、边缘易致贫困户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户的加强监测，提前采取针对性的帮扶措施；针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”^[¹⁸^]

三、完善制度体系是全面建成小康社会的根本保障

必须坚持制度体系同治理能力建设一起抓。国家治理效能是国家治理体系本身所必备的功能作用，以及在治理过程中所取得的效力和效果的总和。国家治理体系是在执政党领导下的治理国家的制度体系，国家治理能力是通过国家制度体系来治理社会事务、保障社会稳定有序的能力，制度体系的生命力在于有效的执行和运转，它是以国家制度体系为基础、开展社会治理的实践过程。在“十三五”期间，执政党“针对不同领域不同问题，科学研判，把长远制度建设同解决突出问题相结合，把整体推进同重点突破相结合，把改革创新同法律法规的立改废释相结合，把破除体制机制顽疾同解决新出现的矛盾问题相结合，使各方面体制机制更加科学、更加完善。”“社会主义民主制度更加成熟，人民民主发展更加广泛、更加充分、更加健全；宪法修正案、民法典、涉港国安法等相继颁布，推动从‘有法可依’迈向‘良法善治’；坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度；深化党和国家机构改革取得重大成效；党的纪律检查和国家监察体制机制改革扎实推进。”^[¹⁹^]党的十九届四中全会把国家制度优势和国家治理优势概括为13个方面，这些制度优势在现代化建设实践中，已经发挥了显著的制度威力，在关键时候能够有效应对和抵御各种风险的冲击。党的十九届五中全会审议通过《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》，阐明了“十四五”时期经济社会发展和改革开放的重点任务。即将开始的“全面推进乡村振兴，不仅需要依靠农业自身发展进步、充分激发农民主体作用，而且迫切需要发挥工业和城市辐射带动作用，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”^[²⁰^]不断满足人民群众对美好生活的向往和需求，是执政党全部治国理政工作的出发点和落脚点。在未来的“十四五”规划执行时期，需要更好地把制度优势转化为国家治理效能优势，以利于更好地防范和化解不可预见的各种风险的冲击。全体党员干部要在思想认识上实现高度统一，始终坚持“以人民为中心”的发展理念，集中精力把坚持制度体系同治理能力建设一起抓，把决胜脱贫攻坚同优化社会发展环境一起抓。制度的生命力在于执行，制度的执行力在于释放脱贫攻坚各项政策效能，要通过政策设计巩固脱贫成果、有效推动乡村振兴战略的有效实施。为此，就要在坚持和完善社会主义制度体系的基础上，把高效治理效能的思维贯穿于社会运行的方方面面，真正建立起一个高效、透明、公正、完备的社会治理体系。

必须从完善制度体系上防范化解重大风险。中国特色社会主义制度体系是我国的最大优势，党的十九届四中全会为推动各方面制度更加成熟、更加定型，规划出了明确的时间表和路线图。习近平在党的十九届四中全会上强调要全面深化体制机制改革，“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”^[²¹^]，从而点明了“中国之治”的成功秘诀。在完善制定和执行制度的时候很难预设理想的环境，但是执政党和人民政府需要事先制定一些必须的防范化解措施，一旦发生了某种意料不到的风险，也可以及时应对和堵住风险的漏洞，做到防微杜渐、防患于未然。习近平反复强调指出：“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力来应对风险挑战的冲击。”^[²²^]我国是一个拥有56个民族的多民族国家，不同的地方、不同的时间可能会出现不同的风险，只有从制度上做好常态化的应对准备，才有可能及时消除隐患、防止风险引发更大的动荡和损失。在统一完善的制度体系中，全国各地都要顾全大局组成应对风险的整体，以利于执政党协调各方领导核心作用的发挥，以利于执政党有效调动和集中全国力量办大事、化危为机。2020年脱贫收官之后，尽管绝对贫困从根本上消除了，但是相对贫困在一个较长的时期内仍将继续存在，巩固脱贫成果的脚步始终不能停。要看到脱贫攻坚越往后越艰难、难度越大，需要继续精准有效地消除各种影响高质量发展的不利因素，推动农村经济社会高质量发展不断取得新成效。要续接推进全面脱贫与乡村振兴的有效对接，地方政府就要在新的历史条件下理清工作思路，聚焦贯彻落实新发展理念，为发展农村集体经济持续发力，推动减贫战略和工作体系平稳转型，进一步完善长短结合、标本兼治的制度体系。如何聚焦消除绝对贫困后出现的新情况新问题，进一步巩固提升脱贫攻坚成果，把工作重心由解决绝对贫困转向解决相对贫困，接续推进全面脱贫与乡村振兴实现有效对接，是完善以人民为中心的脱贫攻坚制度体系重要任务。党的十九届五中全会于2020年10月30日举行“中共中央新闻发布会”，这是中国特色社会主义在进入新时代背景下，坚持和加强党的全面领导，致力于提高党的治国理政能力的一项重要制度创新，也是一项必须长期坚持的党内制度。“中共中央新闻发布会”作为一项重的要制度安排，是党中央牢牢地掌握舆论引导的主动权、密切联系人民群众、营造良好舆论环境的一种制度设计，有利于推动党的治国理政能力提升的制度创新。自新冠肺炎疫情在全世界蔓延以来，“中国实践”“中国方案”“中国经验”越来越引起世界各国的高度关注，都在急切地探寻中国共产党治国理政的“密码”。中共中央新闻发布制度的建立足以表明，中国共产党治国理政从来只有“明码”而没有“密码”，中国共产党正在以更加开放的姿态展示给世界。

必须把制度体系的完善同“十四五”规划实施结合起来。“五年规划”的制定需要坚持问题导向和引领相结合，要把人民群众关心的重大问题作为规划的出发点，把人民群众中长期利益与当下的利益统一起来考虑，彰显执政党“以人民为中心”的价值理念，把规划制定的落脚点放在人民群众的长远利益上面去。此前制定并实施的13个“五年规划”，都是经过充分讨论后编制并由全国人大审议通过的，全国人大具有“审议和批准国民经济和社会发展规划和计划执行情况报告”的法定职权，全国人大审议“五年规划”制度具有法定地位。中国在“十三五”时期走过了一段极不平凡的历程，执政党在“十三五”期间把增进人民福祉、促进人的全面发展，作为解决民生工程的出发点和落脚点，有效地满足了人民群众日益增长的对美好生活的向往和追求。譬如，国家的“经济总量接近100万亿元，人均GDP迈上1万美元台阶，决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚取得决定性成就，对世界的贡献率达30%左右”^[²³^]。总结过去是为了更好地开拓未来，“十三五”的经验教训可以为“十四五”规划的制定提供有益的借鉴。在网络上向全国人民征求“十四五”规划编制意见，这在“五年规划”编制史上尚属第一次，获得网民建言超过101.8万条，彰显了社会主义民主制度的优越性，体现了人民群众对执政党的充分信任和支持。“十四五”时期是我国在实现第一个百年奋斗目标之后，向第二个百年奋斗目标迈进的第一个五年。只有毫不动摇的坚持十九届五中全会提出的“五个坚持”的重要原则，“才能实现经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升的主要目标。”^[²⁴^]“十四五”时期需要把制度体系的完善同“十四五”规划目标的实现结合起来，即在全面建成小康社会的基础上，再继续奋斗15年，基本实现社会主义现代化目标。编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是执政党的优势所在、是执政党治国理政的重要方式。它有利于保持党和政府政策的连续性、稳定性，一张蓝图绘到底、一任接着一任干。党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展的主要目标是：“经济发展取得新成效，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥，国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展；改革开放迈出新步伐，社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成；社会文明程度得到新提高，社会主义核心价值观深入人心，人民思想道德素质、科学文化素质和身心健康素质明显提高，公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强；生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善；民生福祉达到新水平，实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进；国家治理效能得到新提升，社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力，国防和军队现代化迈出重大步伐。”^[²⁵^]“十四五”经济社会发展的主要目标的确立，体现执政党不受短期利益影响并通盘考虑社会整体利益的中长期规划能力，有利于实现党对国家和经济社会的全面领导，更有利于提升执政党的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的自觉性。

必须把《民法典》融入制度体系完善之中。党的十九届四中全会突出强调，要依据宪法和法律保护民事主体的合法权益，全面保护公民的人身权、财产权和人格权，要形成更加完备的民事权利制度体系和保障体系，确保人民群众实实在在的享有各项民事权利。民法典坚持以人民为中心，切实回应劳动人民现实的法治需求；坚持以保护民事权利为根本出发点和归宿点，形成完备的民事权利体系和规范有效的保护机制，促进民事关系和谐有序和社会进步发展。习近平指出：“民法典是全面依法治国的重要制度载体，很多规定同有关国家机关直接相关，直接涉及公民和法人的权利义务关系。民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”^[²⁶^]《民法典》是新中国成立以来第一部以“法典”命名的权威法律，它凝聚着56个民族人民的共同意志和心愿。这部体现民意和国家意志的民法典，既是劳动人民民事权利的宣言书和保障书，是国家依法治理的民事法律依据，也是社会主义新时代法治建设的重大成果，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有极为重要的现实意义。《民法典》的颁布和自2021年1月1日起正式实施，可以说是中国走向法治强国的重要法律基础。因为“法治国家的基本标志是将社会生活的全部内容纳入法律的调控和治理范围，法律具有至高无上的地位，但法律要建立在尊重人格尊严、人格自由、维护权利的基础之上；权力受约于法律、服务于权利。市场经济是法治的经济基础，市场经济孕育的契约观念、主体意识、权利意识、平等和自由观念是法治的文化基础，以市场经济为经济基础的民法是法治真正的法律基础。”^[²⁷^]正是从这个意义上说，《民法典》的颁布和实施，既是对社会主义核心价值观的集中表达，也是对社会主义市场经济在制度上的高度概括，必须把《民法典》融入到社会主义制度体系之中去。各级党政机关在开展工作的时候，要考虑民法典的法律规定、遵循民法典的具体要求，依法行使国家公权力和职权，不得随意做出减损公民、法人和其他组织合法权益的决定，切实保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。要把民法典贯彻实施水平作为检验各级政府和党政官员践行为人民服务宗旨的基本尺度，纳入“十四五”期间法治政府的实施纲要，建立健全实施民法典的监测和评价机制，明确各级人民政府自身行为与活动范围界限，切实依法提升各级政府的行政能力和执政水平。要严格把握“非基于公共利益不得动用私产”“法无授权不可为”等权力行使戒律，推动各级政府对照民法典完善权责清单。要把民法典实施的实际效果作为权衡各级人民政府工作业绩的重要内容，纳入对各级官员进行年度政绩考核的指标体系，尤其要强化对民法典实施效果的考核评价和督促检查。即是说“民法典在公、私权的合理配置与协调方面进行的创新性规定，在市场管理方面、生态环境保护方面、社会公共秩序维护方面、个人信息的保护方面，以赋权性规范、义务性规范的确立为公权力服务于权利设定了必要的限度，为公权力的行使划定了合理的边界。以社会主义市场经济为经济基础，以社会主义核心价值观为价值引领，民法典必将成为中国走向法治强国的重要法律基础。”^[²⁸^]在“十四五”期间乃至更长的时期内，中国经济社会的发展和现代化建设事业的推进，都需要仰赖民法典发挥民事法律制度的保障和支撑作用。