从人民公安监所改革开放史中探寻高质量发展之策
周顺忠
【作者简介】周顺忠，公安部智库研究员、兼职教授、中央编译局优秀访问学者，人大博士，联系邮箱：xiaochao6704@sina.com
【科研项目】本文是公安部智库ZK2040课题的阶段性成果
摘 要：新时代公安民警，在党史学习教育活动中要做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。本文围绕改革开放以来我国公安事业的变化进程，找寻历史启迪，明晰公安监所治理现代化之路径，为立足新发展阶段，推动中国公安监管事业高质量发展，继而服务并融入新发展格局展开思考，提供借鉴。
关键词：学史力行；公安监所改革开放史；高质量发展；
新发展格局
作为新时代公安民警，我们要做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，就必须要强化理论武装，坚定理想信念，赓续精神血脉，做到知行合一。学党史，就要深入了解党的百年奋斗史，特别是改革开放史，深化对马克思主义中国化成果，深入学习思想理论知识，不断用政治理论知识武装头脑，坚持不懈用党的创新理论指导实践、推动工作。把新时代新思想灵活运用于实际工作中，并通过分析问题、解决问题来验证学习收获，不断加深对新理论的认识。同时，找出不足，增强自身能力，做到知行合一。本文围绕改革开放以来我国公安事业的变化进程，找寻历史启迪，明晰公安监所治理现代化之路径，为立足新发展阶段，推动中国公安监管事业高质量发展，继而服务并融入新发展格局展开思考。本文重点围绕改革开放以来的监所治理工作展开论述，着力推动监所治理现代化进程，服务和融入党和国家倡导的新发展格局之中。改革开放四十多年来的历史值得深入总结思考，它是我国人民公安监所治理理论的革新期与发展期，无疑具有重要的历史地位和深刻的经验启迪。
一、融入党和国家改革开放大局我国公安监管事业取得长足发展
自从党的十一届三中全会以后，我国全面步入改革开放时代，公安监管事业自觉服务服从党和国家大局，在改革开放进程中得到长足发展。互联网时代人类社会的整体性进步、人民权利意识的觉醒及我党对于国家治理现代化的重视，均
是历史发展的见证和产物。正是在这一背景下中国政府不懈推进人权事业革故鼎新，开拓前进，直面历史遗留问题并想方设法予以逐步解决。
历史是一面活生生的教科书。开展党史学习教育活动，我们公安监管系统理应结合监管制度的历史和当今监管实践，带着困惑和问题，从历史中找寻启迪和答案。追根溯源，我们可以了解看守所等人民公安监所制度的前世今生。人民公安监所治理理论是中国共产党第一代中央领导集体治理公安监所的理论指南和重要法宝，也是马克思主义人权理论在中国的具体实践，推进了马克思主义人权理论中国化的时代进程，指导了我国公安监管工作的创建与缔造，捍卫了我党政权稳定和国家长治久安局面，保障了人民群众安居乐业，保障了中国社会主义事业的有序发展。在改革开放以后，我国对这一制度展开了革新。
十一届三中全会以后，国家拨乱反正，依法治国，尊重和保障人权，以法治取代人治，实现了从“以阶级斗争为纲”到“以人为本”的转变，从“严打”到“宽严相济”“恢复性司法”“构建社会主义和谐社会”等重大跨越，探索出一条适合国情的社会主义建设道路，建成了中国特色社会主义法律体系，谱写了中国特色社会主义事业新篇章。[1]201-202我国人民公安监管工作继续坚持把犯人当人看，后来立法修改为“犯罪嫌疑人”，倡导革命人道主义，改善生活卫生条件，严禁体罚打骂，废除法西斯方式；服务经济社会发展大局，积极配合严打，维护社会和谐稳定。[1]208-2091998年改革刑侦制度，部预审局改为监所管理局，统一管理看守所、拘留所、收容教育所和强制隔离戒毒所及安康医院等。[1]210
回顾改革开放以来我国人民公安监管事业发生的变化，我们可以发现一条清晰的主线，那就是当代我国人民公安监管事业始终紧紧遵循党的路线方针政策，以问题为抓手，走理论创新引领变革发展之路，监所治理绩效得到了党和政府及社会各界的一致公认，中央对于监所工作给予褒奖和肯定，指示监所应努力跨进世界羁押事业的“先进行列”，监管事业可谓沧桑巨变。[2] 社会各界也充分肯定我国公安监管体制机制改革成就，看守所制度治理创新工作进步很大，有的做法位列世界前列。[3]1我国法学专家盛赞“我国公安监管事业的发展进入了历史上最好的时期”。[4]我国政府从过去 “躲猫猫”事件这一监所发展史上的负面事件——致使人民公安监管工作声誉“急剧滑坡”的事件阴影中完美转型。[5]我国政府采取集成创新治理的理念，坚持标本兼治，强化领导和整肃治理，人民公安监所秩序恢复很快，依法严厉铲除了一大批牢头狱霸，一大批历史性问题得到了解决，最终化“危险”为“机遇”。
二、新时代新思想引领我国监所治理融入国家治理现代化并取得新的发展
十八大以来，我国公安监管事业在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学引领下，坚持改革，不断创新，取得了社会公认的成就。我国人民公安监管事业的变革进程是与我国新时代的轨迹相一致的，也是与十九大报告“以人民为中心” [6]主基调及其党中央高度重视我国人权事业发展的施政纲领一脉相承的。
新时代中国人民公安羁押监管制度坚持把被监管人员重新违法犯罪率作为评判公安监管工作运行质态的首要标准，全力打造人民公安监管执法“以人为本、安全文明、保障人权、规范执法”的新模式，抛弃“一看二守三送走”之陈旧落后模式，把完善监督检查机制作为事业健康发展的保证，把加强监管文化建设作为提升文化“软实力”的关键举措，把解放思想和理论创新作为力量源泉和智力支持，把建设马克思主义学习型党组织作为提升队伍素质的重要载体，打造吃苦耐劳、忠诚质朴、实干清廉的职业文化风范。[7] 新时代强化了“平等保护控权和辩权”之精神原旨，以切实保障在押人员的合法权益，细化管理细则，推进监所治理，强势推进监所管理创新，加大督查追责力度，从组织、人力、制度、管理、文化、体制机制、监管模式、督察方式、责任倒查等方面强化执行，严肃问责。
新时代中国人民公安羁押监管制度是对于人民公安监所治理理论的继承和发展，具有崭新的时代特征和时代意义。它始终以马克思主义国家政权学说作为理论指南，以马克思主义原理及其当代化、中国化的理论体系作为指导思想，其理论基础是马克思主义基本原理、毛泽东思想和中国特色社会主义思想体系以及习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想；它秉承了专门机关与群众路线相结合的原则，坚持把“教育、感化、挽救”作为基本方针；始终立足于我国的国情和现状，以我国经济社会发展呈现出的阶段性特征作为思考工作、制定举措的现实依据，脚踏实地，科学决策，因而具有鲜明的中国特色和时代特色；这是在总结我国人民民主专政经验和国际羁押监管事业取得的成功经验基础上，积极吸收人类法治文明建设的最新成果而创建起来的理论成果，做到古为今用，洋为中用；它以不懈追求监所安全文明局面为工作目标，注重依法依宪地尊重和保障人权，坚决铲除一切“牢头狱霸”；它紧密结合信息化的时代特征，把体现科技化信息化的“智慧监管”模式作为重要抓手和支撑，把装备设施现代化和监所秩序卫生化作为重要保证，严明责任和法纪，严肃执法监督机制建设，推进监所执法阳光化，惩治监所腐败，预防监所事故，筑牢人民监所的安全防线。[8]
新时代中国人民公安羁押监管制度具有强烈的理论性和指导性，因为它是对于政治学、法学、管理学、经济学、历史学和社会学等多学科原理的交融和借鉴，在积极吸纳理论界多学科原理之中探寻变革发展路径，尤其是行政法上的政府法治原则、比例原则，管理学上的政府再造理论、集成创新理念及其政治学上的善治与治理理论等原理。集成创新就是融合理论创新、领导创新、管理创新、制度创新、科技创新、组织创新、文化创新、监督创新、社会政策创新等创新元素为一体的系统性、整体性创新体系，把人民公安监所纳入社会治安综合治理考核范围，强化各级政府的领导责任，实行一票否决，推行一把手公安局长负责制，大力推崇阳光监所、和谐监所、法治监所、科技监所建设工程，主动邀请普通人民群众走进监所，拓宽监督渠道，打造新时代“智慧监所”，全面深化公安部监所远程视频监控“大平台”建设，加大督查整改力度，激发现代科技元素在改善监所治理进程中独具的事半功倍之效，强化新时代公安监所流程再造，严肃问责，严明法纪，努力谋求新时代人民公安监所执法标准化、装备现代化、指挥平台化、监督立体化、考核标准化、管理流程化、创新实战化。[9]166-275
三、立足新发展阶段公安监所着力推动高质量发展之赓续谋划
十九届五中全会就准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局等重大理论和实践问题作出了深刻阐述。公安监管机关须找准贯彻落实的结合点、着力点，更加注重系统观念、法治思维、强基导向，全力推动新时代监管工作高质量发展，以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年。
以史为鉴，我国人民公安监所治理理论依旧闪耀着真理的光芒，对于我们做好当今的公安羁押监管事业意义重大。虽然，经过多年治理，我国监管事业取得明显进步，但不得不正视我国公安监管工作存在的诸多“短板”和“瓶颈”现象，受到市场经济负面效应的长期影响，中国公安监所问题治理绝非易事。从黑龙江延寿县看守所值班民警被杀害越狱事件中可见一斑。[10]回顾这些年先后发生的 “恶梦死”、 “盖被子死”[11]1和“殴打死”、“秋衣自缢死”等事件更加值得我们深刻警醒。[12]228-240
首先，问题监所严重背离了教育改造为主、惩罚管束为辅的狱政思想。固然，经过“躲猫猫”事件后多年整治工作，中国政府采取强力措施，从组织措施、地位加强、待遇改善、人员充实、科技创新、管理变革、流程再造、群众监督、阳光透明等多渠道、多路径加以改善，设法改进羁押监所治理工作，取得了一些成效，得到了社会各界的支持和褒奖，但现实中的监所治理任务依旧任重而道远。从理论上来讲，监所是国家依法设立的维护在押人员合法权益的屏障，用于合法抵御国家公权力——刑事侦查权、追诉权、审判权的越界侵犯和肆意侵扰，但是有的监所分不清自己的主业和角色，在自身职能定位上错位越位，滥用羁押监管权殴打在押人员、放任监所“牢头狱霸”欺压同监室人员，致使监所秩序混乱不堪，在监所监室那一个空间特别狭小、公共资源特别有限的特定时空地带，围绕有限的公共资源分配 （诸如值日员的安排、铺位安排、打水和洗澡的次序及其夜间值班次序、洗衣服、洗碗、打扫卫生等苦活、累活、脏活的安排、分配）去大肆 “围猎”所长和管教民警，在押人员及亲友想方设法做通管教民警的工作谋求“优待”，监所公平公正无从谈起；被关押人员“立山头”“抢地位”，拉帮结派、大打出手等乱象由此滋生，监室事务管理行政化、权力化、商品化，有的问题监所居然演变成了所长——管教民警之间的利益共同体，老实巴交的在押人员遭受欺凌压制司空见惯，由此恶性循环，最终引发诸多非法“羁押死”等顽症。
其次，重塑新时代“互联网+”人民公安监所治理创新模式。纷纷扰扰的非法“羁押死”现象引起了社会广泛关注和热议，如何治理监所事故值得思考。研究表明，S= A( a1+ a2+ a3 ....) B( b1+ b2+ b3 .. ..) C( c1 + c2+ c3 ....) 。监所事故概率S取决于作案动机A、实施行为B和管理漏洞C的乘积， a1、a2、a3指诱发因素，b1、b2、b3为行为内容，c1、c2、c3指各种促成情景。[13]在新时代“互联网+”时代背景下，如何遵照中央关于国家治理现代化的要求严格落实监所羁押执法流程管理和队伍监督管理，提高羁押监所治理工作规范化、透明化、法治化、善治化水平，是当务之急。问政于民，网络问政，人民参政热情高涨，群众监督政府热情高涨，监所治理亟需推广集成创新治理理念，牢固树立新时代“互联网+监所+创新积弊”模式。这就需要对监所实施战略管理，明晰战略理念，牢固确立尊重和保护人权意识，逐步排除非主业功能；加强领导，提高监管工作在全局事业中的地位；借助网络和监督渠道，不断革除监所长期以来形成的诸多积弊；从严治警，坚决清除腐败分子；实行监所执法人员岗位准入制，严格考录制度和考察制度，坚决淘汰那些不合格的人群；对于监所领导班子加强考核管理，坚决调整并充实一大批班子成员，对于违法乱纪的绳之以法，绝不宽恕；严肃监所执法纪律和规矩，严肃监所执法流程管理和执法标准的落实，细化执法环节和执法细则，用刚性的纪律和标准的流程打造一流的执法队伍；明晰管教、巡视、提讯、接待、科技、管理、考核、保障、辅警等岗位的具体考核要求，严格考核纪律，按照各自工作绩效论功劳、论英雄，坚决破除以“圈子”“裙带”赏罚不公的暗箱做法；加强监所科技创新与管理工作，加强科技指挥平台建设和管理及维护，预防监控图像模糊、覆盖不到位、遗留死角等问题；实行监管队伍定期轮换制，及时轮岗，对于五年以上的所长和管教民警轮岗交流，十年以上的一律轮岗，加强巡视岗和管教岗等轮换，加强公安监所与其他警种交流；将“一潭死水”激活为汩汩而流的“春泉”，让监管民警看到希望，激发热情，干好本职，真心热爱监管事业，涌现出更多的诸如辽宁丹东看守所和王晶、陆立才、孙炎明、曾凯等先进集体和典型个人。[1]249-254以我党“为人民服务”、“以人民为中心”、“进京赶考”、“两个务必”、铁腕反腐等思想矫正新时期监所治理进程。
第三，专群结合的中国公安监管之路将是未来治理道路。毛泽东主席一贯崇尚团结和依靠广大人民群众，把党的根基深深扎入社会土壤之中，坚持群众路线，这是共产党的立党之本、决策之要、发展之魂。我党罪犯改造社会化理论启迪我们走专群结合的中国公安监管共治之路。我国公安监所之所以出现林林总总的乱象，其最大症结就是“与世隔绝”，封闭性太强：一是考虑安全因素，监所选址城市郊区，担心被羁押人员破坏社会，这客观上造成监所易于被人遗忘，如果不是“躲猫猫”事件的爆发，群众对看守所或许很陌生；二是“高墙”和“铁网”分隔了监所与社会，加之特殊的保密性使得社会对看守所讳莫如深，即使一些专家学者也是远远避之，不愿不敢涉足研究，惟恐涉嫌人权敏感事务；第三，长期以来对公安监所的宣传报道几乎为禁区，虽然近几年有所进步，但也是杯水车薪。不得不正视的是，一大批监所事故和事件正是借助互联网和自媒体得以爆光，外在的压力及其舆论导向使得原本长期以来封闭的公安监所直面压力和挑战。互联网时代下政府与社会合作治理的共治模式已经成为时代潮流，我国服务型政府、阳光政府的建设步伐大大推进了监所善治进程。新时代新媒体使得监所长期以来形成的积弊一下子失控，“洋相百出”。治理实践表明，仅仅依靠监所几个、十几个甚至为数不多的几十个民警开展艰巨繁重的数十个、数百个在押人员的思想钝化与教育工作，谈何容易，往往是“吃力不讨好”，一方面管教民警和巡视民警三班倒、四班倒，夜间加班加点家常便饭，“5+2” ，“白+黑”，玩命拼搏，落下了很大的身体亏空，累弯了腰，有的监所民警由于“过劳死”而累倒牺牲在监管岗位上，但是在押人员依旧管不住、管不好，监室秩序“涛声依旧”，打架斗殴、牢头狱霸现象屡禁不止，“管教在班一个样，下班另一个样”，诸多管教叫苦连天，身心憔悴；在押人员由于长期与家庭生活脱轨，不知道家里发生的事情，神情麻木，思家心结加剧内心冰凉。只要嫌疑人进了看守所，除非释放和 “上山”，几乎没有机会见到家人，有的多年听不到家人讯息，加剧暴躁暴力倾向，以拳头释放压力。在监所封闭环境下，羁押执法权“灯下黑”，有的所长和管教民警收受贿赂、通风报信，沦落为在押人员的帮凶和同案犯。全国公安监管民警总数为公安民警总数的第四位，而监管队伍违纪总量同样占全国公安民警队伍的第四位，这一现象足以让人警觉。[14]78
第四，借鉴国际上治理羁押执法权监督失控的通行经验，亟需开辟司法程序外的人民群众监督机制，赋予新时期群众路线以新内涵。外国创建司法体制外的权力监督新机制以弥补监督不足，英国独立羁押巡视制度即是典型案例。[15]我国羁押场所问题屡见不鲜，亟需开辟司法程序外的监督机制来填补对监所羁押执法权监督之“真空”，增强羁押透明度。我国政府新设的看守所特邀监督员巡视巡查制度，是一个大胆创新与有益尝试的科学载体；刑事诉讼法赋予羁押必要性审查制度，但实践中这一做法亟待加强；监所人满为患，拥挤不堪，羁押成本居高不下，监所危险系数加大，亟需遵循毛泽东关于枫桥经验的批示“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现少捕人、治安好”，[16]创建人民与监所共治的新路径，适当释放部分羁押人员到社会上接受家庭亲情和社会群众的伦理帮教及监督管束，发挥家庭伦理、人民群众与政府合作共治作用，最大化地敦促这些人员切实做好心理和行为矫治，提高新时代人民监所教育矫治质量。赵克志部长主持部党委会指出：要坚持宽严相济的刑事政策、“少捕慎诉”司法政策和认罪认罚从宽制度，落实和完善对新技术、新产业、新业态、新商业模式的包容审慎监管，依法减少羁押性强制措施适用，慎重适用财产强制措施，严格规范刑事立案、案件管辖和异地协作，最大限度减少执法司法行为对企业正常生产经营的影响。[7]
第五，坚持以人民为中心，把评判权交给人民，加强“天罗地网”羁押监管格局建设。习近平总书记在总结改革开放40年积累的宝贵经验时指出，“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”。改革开放40年来，中国取得的成绩世界瞩目，一条重要经验就在于，我们确立了一套体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力的社会主义民主政治制度。习近平总书记强调，“既通过提出并贯彻正确的理论和路线方针政策带领人民前进，又从人民实践创造和发展要求中获得前进动力”，“充分激发蕴藏在人民群众中的创造伟力”。民之所望，改革所向。唯有扎根基层，汲取来自人民群众的创造力，中国特色社会主义公安监管事业才能发展。牢记初心和使命，需要通过最广泛、最真实、最管用的制度体系，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据，顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生。创建电子监管警务模式，落实人民对于羁押监管事业的知情权、参与权、监督权、发言权，促使羁押民警改作风，钻业务，提本领。面对人权问题国际化、全球化、科技化形势，以毛泽东群众路线思想及其习近平总书记“以人民为中心”的发展理念，指导新时期监所治理共治之路。借助互联网平台，引导群众积极参与公安监所治理监督、专项听证等，是新时代“枫桥经验”的最新载体和创新举措，很接地气，具有可操作性。我们要切实改善羁押人权与处遇，让被羁押人员心灵得到净化，重新做人，回归社会，让社会安定、人民安康、治安安宁、国家安泰，让广大群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，实现人民对美好生活的向往。
第六，坚持以习近平法治思想为行动指南和根本遵循，着力深化新发展阶段公安监所事业自觉服务融入新发展格局并谋求高质量发展之举措。一要突出党的领导，高站位践行“两个维护”。“公安姓党”是公安机关的根本政治属性，讲政治是公安机关的第一要求。要把深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想作为首要课必修课，组织政治轮训，真学真信、知行合一，要努力提高“三力”，始终心怀“国之大者”；二要突出系统观念，高起点谋划公安监管工作，必须自觉将各项工作置于党和国家工作大局中谋划，紧紧围绕服务保障高质量发展，加强前瞻性研究；抓紧完善公安监管发展“十四五”规划，防范化解重大安全风险；三要突出法治导向，高标准建设法治监管。严格规范公正文明执法，深入推进执法规范化，提升监管法治化水平和执法公信力；四要突出创新理念，高质效深化监管改革。适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，固根基、补短板，破难题、解新题，谋求监管工作现代化，提升战斗力；五要突出从严基调，锚定“四个铁一般”要求，保持“严”的主基调，通过队伍集中教育整顿，整治顽瘴痼疾，清除害群之马，激励约束并重，强化思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，锻造一支让党中央放心、人民群众满意的高素质过硬监管铁军。[18]
参 考 文 献：
[1] 周顺忠. 阐释“中国梦”之比较视阈［M］．北京: 国家行政学院出版社, 2015.
[2] 程雷. 被羁押者的人权保障［J］．人权, 2015（2）.
[3]冀祥德, 程雷. 遏制监所暴力与监所体制改革［M］. 北京: 社会科学文献出版社, 2014.
[4]顾永忠. 中国刑事诉讼法与看守所工作DVD［EB/OL］．录制于其受公安部监管局和浙江省公安厅在2012年邀请前往杭州讲课的现场视频, 2012-12.
[5]孙春英, 于呐洋. 公安监管迈向安全文明之变——公安部监所管理局局长赵春光首次披露治理“牢头狱霸”详情[N]. 2009-11-30.
[6] 习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2107年10月18日）［EB/OL］. 新华社北京10月27日电, http: //www. xinhuanet. com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529. htm.
[7]赵春光. 树立正确的事业观工作观政绩观 努力开创中国特色社会主义公安监管事业新局面［EB/OL］. 公安部监管局网站简报, http: //www. mps. gov. cn, 2011-4-1, 访问日期: 2014-3-1.
[8]赵春光. 以党的十八大精神为指导 加快建设和发展中国特色社会主义看守所管理体制［N］．法制日报, 2012-11-14.
[9]周顺忠. 论国家监管集成创新梦［M］．北京: 国家行政学院出版社, 2015.
[10] 佚名. 哈尔滨一看守所3名在押人员杀害警察后逃跑[ED/OB]. 中国警察网, http: // news. cpd. com. cn, 2014-09-02, 访问日期: 2018-04-02.
[11]白俊华. 看守所论——以刑事诉讼为视角［M］．北京: 中国政法大学出版社，2015.
[12]冀祥德, 程雷. 遏制监所暴力与监所体制改革［M］. 北京: 社会科学文献出版社，2014.
[13]童益茂. 关于提升公安监所安全系数的思考[J]. 上海公安高等专科学校学报, 2011(6).
[14]周顺忠. 中国公安监所管理创新研究[D]. 中国人民大学2014年博士学位论文.
[15]彭海青. 英国独立羁押巡视制度的确立及实践新发展[J]. 比较法研究, 2012(1): 87—97.
[16] 朱海洋 ，方乐， 严红枫.走人民治安道路——浙江绍兴公安机关创新“枫桥经验”纪实［N］．光明日报, 2013-10-10.
[17]赵克志主持召开公安部党委（扩大）会议， 认真传达学习习近平总记在企业家座谈会上的重要讲话精神 研究贯彻落实意见[ED/OB]. 公安部网站中国警察网, 2020-07-27.
[18] 参见：王小洪.全力推动新时代公安工作高质量发展［N］．人民日报, 2021-02-23.
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