论文：《宪法为实现全过程人民民主强基赋能》（二）
宋才发
凤凰新闻社讯
三、宪法为实现人民当家作主强基赋能的现实路径
（一）依法定原则修改完善国家机构组织法
《立法法》规定了国家机构组织的法定原则。党的十八大以来，习近平就全面深化党和国家机构改革问题发表了一系列重要讲话，为全面推进党和国家机构改革提供了根本准则。2018年10月全国人大常委会修改《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》，这是国家最高立法机构根据宪法规定，履行职责完善国家机构组织法的重要举措。《立法法》第十一条规定了全国人民代表大会及其常委会的“专属立法”（共11项），系统而完整地阐释了国家机构组织的法定原则。2015年3月全国人民代表大会在修订《立法法》的时候，对第八条规定的国家机构组织法定原则，继续保留没有做出任何的变动和修改。2023年3月新修订的《立法法》第五条规定，“立法应当符合宪法的规定”“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，高度体现了宪法作为根本法的法律权威，“依宪立法”原则得到了很好地体现。在宪法规定的国家机构中，如全国人民代表大会、国务院、各级地方人民代表大会、各级地方人民政府、人民法院和人民检察院，都有专门的法律对其进行明确的规定。这里仅以修改完善《全国人大组织法》《国务院组织法》《地方组织法》为例展开论证。（1）修改和完善《全国人大组织法》。《全国人大组织法》与现行宪法都是在1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的。现行宪法已经做了5次大的修改、产生了5个“宪法修正案”，而《全国人大组织法》自1982年颁布实施至今未做过任何修改。但需要指出的是后来陆续制定和出台的法律，事实上对全国人大及其常委会有关组织、职权、工作程序等，不同程度地做了一些补充和完善，只是没有从修法形式上对《全国人大组织法》做出修正。为全面推进和实现全过程人民民主，建议在未来适当的时候考虑与全国人大及其常委会两个“议事规则”结合起来，在修改或修订《全国人大组织法》的同时修改两个“议事规则”。（2）修改和完善《国务院组织法》。《国务院组织法》除了重申宪法的相关规定外，还专门规定了国务院的会议制度、国务委员的职责、国务院秘书长的设置、国务院各部委的设置程序、国务院直属机构的设置等。1988年4月国家第一次对国务院各部门进行“定职能、定机构、定编制”，即通常所说的“三定方案”，1998年正式更名为“三定”规定。需要指出的是这个“三定方案”的法律性质自始至终不明确，它既不是行政法规，也不是规章。2019年8月中共中央印发《中国共产党机构编制条例》，自此国务院机构改革和编制改革，才有了一个参照系。习近平指出，“各部门要严格按照‘三定’规定履职尽责”。为有利于全面推进和实现全过程人民民主，建议在未来适当的时候修改《国务院组织法》，健全和完善中央行政组织法，依法对《国务院组织法》做出相应的变动和规范。如条件具备还应在此基础上制定《国务院部门组织法》，用以规范中央政府各部门权力的运行与配置。（3）修改和完善《地方组织法》。《地方组织法》已经进行过5次修改，最近的一次修改是2015年8月，为贯彻落实党中央关于加强县乡人大工作和建设的文件精神，而对《地方组织法》做出相应的修改。建议在未来适当的时候，结合全面推进乡村振兴的实际需求，在废止《地方组织法》的前提下，分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。
（二）依法完善执政党与民主党派协商机制
中国创建的统一战线形成了同心圆结构的文明秩序。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队，具有“两个先锋队”的性质，因而中国共产党是中国各个层次、各个圆圈、各个环形带的先锋队。宪法“序言”规定，由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的爱国统一战线将继续巩固和发展。有关统一战线的科学表述构成了宪法的一项极为重要的内容，是对当代中国文明秩序的整体概括。在中国特色社会主义新时代，以中国共产党为圆心“画出了最大同心圆”。“同心圆”作为中华民族华夏文明秩序的一个重要象征，其中藴藏了相当大的想象空间和解释空间。
在中华人民共和国成立前夕，中国共产党就与各民主党派有一定形式的政党协商。我国实行改革开放后，历任中共中央主要领导人都坚持了政党协商的优良传统，确立了一系列重要原则、组织形式、工作机制、协商方式和制度规范，尤其是通过立法的途径逐渐使这种协商的方式制度化、规范化。譬如，2015年1月中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，正式以党的文件的方式提出“政党协商”概念，并且将其列为“社会主义协商民主”7种形式之首。2015年12月中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，进一步明确了政党协商的定位、内容、形式、程序和保障机制。2020年12月中共中央发布修订后的《中国共产党统一战线工作条例》，明确以党内法规的形式确立政党协商的内容和总体要求。
社会主义的本质是公平正义，决策的科学化、民主化有益于实现“全过程人民民主”。宪法赋予各民主党派参政议政的合法权利，赋予各民主党派在我国政治体制中的重要地位。民主党派参与政党协商是发挥政党功能的体现，各民主党派应当以优化政党协商为根本点，切实提高民主党派参政议政的能力，切实提高参政党治国理政的水平。中国共产党致力于发展全过程人民民主，有助于我国党政制度的完善，有利于实现执政党决策的科学化、民主化和规范化。党的十九届四中全会决定强调，新时代要继续“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”“谋求最大公约数，画出最大同心圆”。党的十九届六中全会总结中国共产党百年来团结奋斗获得的十条历史经验，其中“坚持统一战线”就是一条极为重要的经验，因为“建立最广泛的统一战线，是党克敌制胜的重要法宝，也是党执政兴国的重要法宝。”
（三）依法完善行政机关的合宪性审查制度
对行政机关进行合宪性审查是实现全过程人民民主的需要。宪法的存在价值和顽强生命力在于法的实施，宪法实施的关键又在于扎实推进合宪性审查工作。合宪性审查是指特定机关依据法律规定和一定的法定程序，对基于宪法规定、原则和精神产生的，国家机关和国家机关工作人员履行宪法职权职责的行为以及对作为上述履职行为，如规范性法律文件等是否符合宪法规定？进行判断并做出相应处置的活动或制度。1990年4月第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，认为香港特别行政区基本法是根据宪法、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。这个决定具有合宪性审查的形式特征，开启了我国法律是否具有“合宪性”审查行为的先河。“合宪性审查”是由党的十九大报告首次提出来的，2018年“宪法修正案”提出把“法律委员会”替换成“宪法和法律委员会”，事实上为随后展开的“合宪性审查”做好了条件上的准备。全国人大常委会也做出决定，明确“宪法和法律委员会”的职责是协助全国人大及其常委会进行“合宪性审查”。然而“合宪性审查”所涉及的启动程序等程序性法律问题，到目前为止暂无法律对其做出任何明确的规定，对于“合宪性审查”中涉及到的审查诉求如何提起、具体程序如何进行、审查方式如何规范、审查效力如何评价等问题，都没有任何法律对其做出明确的规范，这是我国未来立法必须做出回应的事情。
现行宪法第六十二条规定只能由“全国人民代表大会行使”的16项职权；宪法第六十七条规定只能由“全国人民代表大会常务委员会行使”的22项职权。即是说依据宪法授权，我国确立了以全国人大及其常委会为中心的合宪性审查制度，全国人大及其常委会是宪法确定的“享有合宪性审查权的明确主体”。我国合宪性审查制度除了必须考虑法律方面的功能外，还需要关顾政治方面的功能。但是任何制度设计和制度安排，都不能背离宪法规定抑或超越权限，需要确保国家行政机关不干预乃至取代全国人大及其常委会行使合宪性审查的权力。譬如，在立法阶段，有大量的法律议案都是由国务院各部委牵头起草，然后再由国务院报请全国人大常委会审议的，这中间可能有诸多环节会涉及合宪性争议；在司法阶段，“行政复议”“信访受理”的案件多数可能涉及合宪性争议，长期以来并没有触动国务院有关部门进行合宪性审查的法律意识，直到2021年12月国务院才首次提请全国人大常委会进行合宪性审查。合宪性审查机制的构建和完善必须从国情实际出发，必须以我国人民代表大会独特的“议行合一”结构为前提。我国人大及其常委会议行合一的体制之所以说它“独特”，就在于它尽管有权力的分工，但是没有任何分权事实的存在。“人民民主”是建立合宪性审查制度的正当性基础，决定了由全国人大及其常委会主导合宪性审查的体制机制，与宪法赋予全国人大及其常委会职能“议行合一”的权力结构具有一致性。现行宪法允许行政机构分担部分人大的立法职能，因而全国人大赋予国务院部分立法职能，国务院事实上除了有权制定行政法规外，还有权向全国人大及其常委会提出法律议案。但是国务院无论如何不能替代全国人大及其常委会的合宪性审查权，全国人大可以通过重新立法抑或直接废除等监督方式，使得某些行政法规归于无效。行使合宪性审查辅助职能的国家机关不是权力主体，无论如何不能对合宪性审查争议做出最终决定，合宪性审查争议的最终决定权只能属于全国人大。地方立法的“备案审查”工作，主要是由全国人大常委会的内设机构承担和完成的。尽管“合宪性审查”与“备案审查”是两个不同性质的问题，但事实上“备案审查”已成为“合宪性审查”的一项重要职能，2017年的“备案审查”工作报告，就将“备案审查”等同于“合宪性审查”。“合宪性审查”既是政治安排，也是法律安排。既然宪法确立了国家立法机关主导合宪性审查机制，那么，未来健全和完善合宪性审查制度，关键是要完善全国人大常委会实施合宪性审查工作的法律程序，在宪法解释工作上迈出实质性的步伐，为强化宪法实施工作的法律拘束力提供必要的制度依据。（续完）
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