论文：《生态环境治理的协调立法与公众参与论》（一）

宋才发

凤凰新闻社讯

在生态环境领域实施最严厉的损害赔偿制度，是从长江、黄河跨行政区域流域治理肇始的，经历了从“人域契约”到“自然契约”，从“生态环境损害补偿”到“生态环境损害赔偿”的制度演变过程。跨区域协调治理是我国生态环境治理的制度优势，跨区域流域治理确立协调机制新模式、拓展地方立法新规制，人与自然和谐共生促成区域立法协同化，生态区域地保护力促环境立法法典化。区域生态环境治理推进公众参与立法：完善区域协调立法是公众参与协同治理的前提，确立环境保护自发型的公众参与机制，强化生态环境地方立法公众参与制度建设。构建区域环境治理损害赔偿磋商制度：需要构建区域协同治理的纠纷磋商解决机制，构建生态损害赔偿公众参与的磋商机制，构建区域协同治理的司法诉讼磋商机制。中国人文社会科学核心期刊（扩展板）、全国高校社科精品期刊、全国地方高校名刊、湖北省优秀期刊《三峡大学学报》（人文社会科学版）2023年第5期，发表宋才发教授《生态环境治理的协调立法与公众参与论》论文。《三峡大学学报》（人文社会科学版）主编：赵秀丽，论文责任编辑：王宝成。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

生态环境治理的协调立法与公众参与论析

党的百年奋斗重大成就和历史经验决议，强调要“加强大江大河和重要湖泊湿地及海岸带生态保护和系统治理”。这是对我国生态环境保护制度体系建设由量变到质变，环境治理机制创新由体系完善到理念更新的科学概括。生态环境领域实施最严厉的损害赔偿制度，是从长江、黄河跨行政区域流域治理肇始的。经历了从“人域契约”到“自然契约”，“生态环境损害补偿”到“生态环境损害赔偿”制度的演变过程；建立了流域源头生态环境纠纷磋商解决机制，确立了环境保护自发型公众参与机制、跨区域治理的协调机制模式，为构建区域协同治理的纠纷解决磋商机制、生态损害赔偿公众参与磋商机制和区域协同治理的司法诉讼磋商机制开辟了新道路。

一、区域生态环境治理助推协作立法机制

（一）跨区域流域治理确立协调机制新模式

跨区域协调治理是我国生态环境治理的制度优势。1988年我国实施《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），确立水的分级、分部门管理的最初模式。根据改革开放实践要求和经济社会发展需要，2002年8月对《水法》进行了修订，新增“流域管理体制”。《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”这是我国跨区域流域治理和水资源利用科学管理的真正开端。跨区域“协调机制”作为内含于流域管理的一种具象化思路，长期以来由于缺乏实际运行的实践经验和法治保障，以至于出现跨区域协调机制运行空转的状况。跨区域流域协调治理机制是长江流域治理的一项制度创新，是总结和汲取长江流域交叉管理、整体性保护不足经验教训的结晶。为贯彻落实习近平“长江经济带发展要共抓大保护、不搞大开发”的指示精神，《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）应运而生，首次在立法中融进“协同”“统一”思想，彰显习近平“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，凸显了长江流域协调治理与系统保护的整体目标。在过去相当长的一段时间内，我国环境司法与行政执法缺乏通力合作，一直是困扰长江、黄河流域整体协调发展的瓶颈。随着对长江保护新的治理模式的推行，中央立法机构和地方立法机构，陆续出台各类生态保护和环境治理的实施细则和运行规则。于是针对长江流域协调机制下规章订立、联合执法、共同协商的探索实践，成为各级地方立法机构、地方政府的自觉行动。譬如，2021年5月贵州省、云南省、四川省三省人大常委会经过共同协商，分别出台了《关于加强赤水河流域共同保护的决定》。这是首个赤水河流域共同治理的地方立法，实现了“同一文本，同时审议，同时发布，同时实施”，从“联动”到“共立”的质的跃升。在“十四五”规划实施期间乃至更长的一段时间内，不仅需要进一步推动跨区域流域协调制度的建立和完善，明晰流域协调机制的构成要素和法律定位，拓展地方生态环境治理立法规制；而且需要细化流域协调立法协作规则,建立流域协调的实体机构,明晰流域协调行政协作的运行流程,以达到实现流域协调法律实施的整体联动目标。未来可在每一个行政层级设立相应的立法协调机构，也可以与其相关的立法机构合署办公，前提是对协作立法必须具有程序性指向的规则，避免因立法意见不统一而导致协作立法成果的流产。

（二）跨区域流域治理拓展地方立法规制

明确流域协调机制法律定位拓展地方立法规制。新时代新阶段“环境法”的功能定位，是对生态环境利益全面实现的完整表达，体现人民群众对“蓝天白云、绿水青山”幸福指数的期盼。需要在传统法律部门中引入生态利益，提高传统法律部门利益表达的兼容性，以完善法律体系的利益表达结构。习近平指出，必须严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线，背离三条红线的事绝对不能再干。20世纪中叶以来，由于人类生产经营行为引致的环境致害范围相对缩小，在“还原主义方法论”的视域下，对环境要素展开的分别立法，基本上能够适应和解决当时的生态环境问题。随着现代科技的快速发展和应用，环境致害行为具有时空的大尺度性，环境致害范围与损害后果超越了具体的致害行为地与直接致害的环境要素。针对重点环境要素分别立法的环境法律体系，已经难于应对环境空间延拓的特征。即使当下多个环境要素的分散立法模式，同样难以保障整体性生态环境质量提升的需要。《长江保护法》及时总结了以往环境要素分别立法的经验教训，揉进并综合了一些本属于由行政法规、地方性法规规范的立法内容，实现了“公法”与“私法”的巧妙融合，较好地兼顾了社会“公共利益”和公民“个人利益”。因而无论是法的功能，还是法的实际效果，都超越了以往任何部门法，为新时代新阶段跨区域流域治理拓展了国家立法和地方立法的规制。过去那种靠单个环境要素立法的格局，事实上难以形成强有力的保护生态环境的合力。需要通过对山水林田湖草沙的一体化保护和系统治理，实现生态环境立法在整体上的质量提升，以促进和实现人与自然的和谐共生。当下对生态产品和服务进行财产属性权利界定，体现了“人与自然和谐共生”的理念，是跨区域流域治理拓展地方立法的需要，必须以法律拟制为基础进行制度创新，实现“无害环境”及“更优美环境”不同层次生态利益诉求的相互衔接，把生态产品和服务的功能性，体现为拟制财产属性权利的客体并构建权利的交易体系。推动跨区域流域治理拓展地方立法新规制，有利于促使单个环境要素立法与系统性环境立法机制协同，在生态利益完整表达的过程中，达到和实现个体利益与公共利益关系的协调。

（三）人与自然和谐共生促成区域立法协同化

生态利益具有促进人与自然和谐共生的利益诉求。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二十六条，从概念上把“环境”区分为以人类为中心的“生活环境”，保护的对象是人们对生活垃圾污染的防治；以及与人类生活相对遥远的“生态环境”，保护的对象是人们生活垃圾污染防治之外的“生态保护”。1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称为《环境保护法》），把立法重心置于人们对“生活环境”的保护，具体规则以污染防治为主，鲜有涉及对“生态保护”的内容。《环境保护法》（2014年修正版）增加了“推进生态文明建设”“可持续发展”等内容，第一次实现把“生活环境”和“生态环境”融合为统一的“环境”，强调“公民应当增强环境保护意识”，倡导过“低碳”“节俭”的文明生活。尽管2018年修改的《宪法》，第二十六条继续保留了“生活环境和生态环境”的表述，但是《宪法》“序言”却新增了“生态文明”理念，促使“生态环境”与“生活环境”由彼此分立关系转变为相互包含关系，极大地丰富和拓展了“生态环境”的科学内涵。生态文明建设的关键是处理好人与自然的关系，生态文明法治体现了生态利益的功能、价值和目标，展现了时代同步性、利益共生性、层次拓展性的特征。由于长江流域协调机制并不是一个常设机构，在保障法律规范落实的实效性、责任承担诸多方面，事实上存在着诸多天然性不足；由于缺乏统一的法规制定主体、措施落实监督主体以及事后的失职惩罚主体，加之法律职责的模糊性和实施的滞后性，使得其在应对具体协调事项的时候，时常出现制度落实不到位的情况。“后法优于前法”是立法的基本规律，要想有效地促进人与自然和谐共生，就需要打破协调机制面临的碎片化、冲突化壁垒，把原来流域治理中分区管理、分块管理、政出多门的治理模式，转变为统一治理机构和综合化管理模式；把原来分散化、碎片化的立法模式，转变为更高级、统一的区域立法协同立法模式。《长江保护法》实质上已经对“地方性法规”和“地方政府规章”，这样两种不同层级的地方立法协作做出了明晰的规定。就地方立法协同化而言，其立法协作的范围主要有两个方面：一个是立法协作的具体内容，另一个是立法协作的区域。立法协作机制要求无论是省级人大及其常委会，还是设区的市、自治州人大及其常委会，在制定“地方性法规”“地方政府规章”出现冲突的时候，应当义无反顾地就立法的制定达成一致性意见。2023年3月修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第五章“适用与备案审查”，对地方性法规的制定机关和备案审查主体做出了规定。在这两种不同层级的立法主体之间展开立法协作，前提是针对不同性质的立法和修法主体，创设适合其运行规则的协商程序，非此便无法实现立法协作程序的有效运行和有效协同。这即是说，“立法协作制度”抑或“协同化立法”能不能奏效，不仅需要搭建一个可靠的、能够彼此沟通协商的平台，而且需要通过彼此富有诚意的交流与沟通，尤其是通过公平、合理、坦诚的协商达到各方意见的统一。总之，抓好跨区域地方之间司法与行政执法的协作，是落实区域立法协同化的重要抓手。我国司法审判和行政执法的相关规则，在本质上具有内在协调性和关联性，地方司法审判机关与地方行政执法机关，需要理清各自的职能定位、实践需求、共同目标等制度要素，找准相互协作的空间和定位。

（四）生态区域地保护力促环境立法法典化

法学界对生态环境法典的编纂展开了深入研究。生态区域保护法是指对特定区域施加特别保护的法律规范的总称。环境保护法的价值转向引领自然保护地的立法，自然保护地的立法只有融入环境法体系，才能准确地找到自身的价值定位。明确生态区域保护法体系的定位与基本构造，是探讨生态区域保护法法典化的前提。生态区域保护法法典化，具有调整目标的生态性、调整对象的区域性以及调整方式的综合性功能。生态环境纠纷的存在和在一定范围内蔓延，会产生对生态环境的负面影响。及时化解乃至消除生态环境纠纷，对维持良好生态环境具有重要价值。2021年全国人大常委会立法工作计划，提出要“研究启动环境法典”编纂工作，构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷解决机制，促使受损利益得到充分全面救济。未来《生态环境法典》编纂，重在运用体系化的编纂方法，以“补短板”思路固化生态文明体制改革的积极成果。由吕忠梅教授牵头提出的《生态环境法典（专家建议稿）》，第五编定名为“生态环境责任编”，内容涵盖一般生态环境行政责任、环境侵权责任、生态环境损害的修复（赔偿）责任、环境刑事责任等。笔者建议未来《生态环境法典》的“生态环境责任编”，在集中规定各类法律责任的基础上，对生态环境纠纷解决机制进行专门规定。生态环境纠纷通常是由于开发、利用生态环境所引发的利益冲突，新时代新阶段之所以要编纂《生态环境法典》，就是为了从根本上消解因生态环境问题引发冲突的活动。需要从立法指导思想上，把“可持续发展”作为纠纷解决机制的理论遵循，明确纠纷解决机制就是各种纠纷解决方式、制度和程序的总称。“程序规则”也是《生态环境法典》编纂极为重要的内容，尤其是“生态环境责任编”必不可少的组成部分。随着《民法典》的全面实施，诉讼机制已从一般的民事救济，转变为以生态环境修复为主的综合救济。这就需要在“生态环境责任编”，对纠纷的解决机制进行专门规定，为生态环境损害法律责任的追究提供畅通渠道，缓解司法资源与纠纷数量之间的矛盾，实现对社会秩序的修复以维护社会关系的和谐稳定。同时为受损个体利益的填补提供更多的可行性选择，使生态环境损害能够得到全面且充分的救济，助力实现人和经济社会的可持续发展。

二、区域生态环境治理推进公众参与立法

（一）完善区域协调立法是公众参与协同治理的前提

《民法典》彰显了新时代民事法律的人文关切。《民法典》以《宪法》环境条款为依据，设置具有规范性内涵和独特功能的环境条款，通过专章和相关条款规定了对环境权益的保护。贯穿《民法典》全部内容的一个立法理念，就是以法典的方式实现“民法生态化”。《民法典》第三百二十六条关于用益物权的规制，应当理解和解释为包含《民法典》在内的宪法、法律、行政法规的相关规定，共同架起了公众积极参与的通道。《民法典》回应了生态环境持续恶化带来环境资源保护的难题，把“生态破坏责任”与“环境污染责任”并列，通过物权编、合同编、侵权编构建生态化民法体系，第一个在世界上通过民事法典的立法形式，规定私人主体节约资源、保护环境的法定义务。“绿色发展”理念赋予《民法典》新的历史使命，即通过规定《民法典》基本原则和制度规范，实现新时代生态保护和环境治理的法治功能。譬如，2014年修订的《环境保护法》，第二十九条就规定了特别的“生态保护红线”制度。这条“生态保护红线”本质上就是关于生态保护不可触碰的“空间线”。《民法典》对生态环境脆弱性、敏感性区域实施严格保护措施，预示着对那些已被划定为“生态保护红线”的区域范围，不仅在事实上降低“资源开发利用行为”的价值权重，而且直接排除对“特定资源开发利用行为”的价值权衡。《民法典》从“总则”到“分编”（如“侵权责任编”）的法律条文，不仅增加了“生态破坏责任”条款，发展了原环境侵权的责任形态，而且新增惩罚性赔偿制度。在通常的情况下水土保持生态自然修复，只能够在适宜的自然环境、社会条件下才能实现，并不是所有地区都适合实施“生态自然修复”。所以，《民法典》第一千二百三十四条在规定“生态环境修复”责任的同时，强调人类生产、生活实践保持对大自然的敬畏。即使被破坏的“生态环境能够修复的”，其修复活动也必须体现对自然生态规律的遵从。据此自2023年4月1日起施行《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），强调“坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复”，规定在修复的时候以“实行自然恢复为主”。最高人民法院《关于贯彻实施〈中华人民共和国黄河保护法〉的意见》，提出要“强化黄河流域系统治理、整体治理、协同治理”。2023年6月28日全国人大常委会以决定的形式, 将每年的8月15日设立为“全国生态日”。国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，目的在于协调跨地区跨部门重大事项，统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。从一定意义上说，参与黄河流域协同治理各方，都是具有生态保护能力和环境协同治理能力的，各方参与者按照各自的分工履行应有职责，其统筹协调治理的实际效果是可预期的。其他的法律如2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》），第二条规定实行“区域大气污染联合防治”；2017年修正的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》），第二十八条规定建立“流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，为流域水污染区域协同治理提供法律依据。《民法典》第一千二百三十五条则增加“赔偿请求权”规定，为生态环境损害赔偿诉讼补强法律依据,为“生态文明建设”提供法源保障。环境权是具有人格面向的自然资源享受型权益人格权，《民法典》把它独立成编，为民事人格权的生态化提供了法律解释进路。

（二）确立环境保护自发型的公众参与机制

以立法形式把公众参与规定为环境保护法的基本原则。公众对于环境政治参与的制度化渠道，长期以来形成了人大提出建议、政协提案、信访、电话和网络投诉、诉讼、环保组织参与等。可以说公众政治参与的法律制度已相当完备，但公众制度化参与渠道的通畅性、可达性、便捷性、知晓度还有待改进和提高。环境保护自发型公众参与机制，是指除了政府动员型、环保组织驱动型等公众参与模式之外的环境保护行为，呈现出人数相对集中、众人共同参与、组织化程度较低的特点。随着后工业社会的快速到来，人民群众担心与生命和健康密切相关的水、空气、土壤遭受污染，对于优质生活环境的期待越来越高。从环境法律制度及其实施的视角看，由于政府环境信息公开程度与公众参与环境治理的期待心理不对称，抑或由于环境治理项目初期运作的不规范等因素所致，导致一些地方出现群体性事件。环境问题是涉及国计民生、牵一发而动全身的重大问题，公众参与环境保护愈来愈受到国际社会的普遍关注和重视。我国群众自发型公众参与属于非制度化的政治参与。在传统规制和理念的消极影响下，有些地方政府面对自发型公众参与环境治理行为，缺乏正面引导和积极支持，自然而然地呈现出“被动参与多、主动参与少，形式上参与多、实质性参与少”的特征。尤其是在如何保障公众依法享有环境知情权、表达权的问题上，有些地方政府更是表现得异常的冷漠，其突出表现就是公众能够“全过程参与”的人数更少。环境问题最突出的特点在于利益冲突性，地方政府如果能真正做到“以人民利益为中心”，从生态环境治理项目实施的初始阶段，就多举行一些面向公众的“分析会”“论证会”“听证会”，主动邀请有关方面负责人和群众代表参加实地考察，涉及环境影响评价活动能够让群众及时了解乃至参与其中，就能够起到未雨绸缪、春风化雨的积极效果。未来需要以正当的法律程序，确保公众合法参与行为的顺利进行，有效的公众参与能够实现程序正义和实体公正的目的。习近平指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。环境治理是典型的公共事务，具有显著的公益性和非排他性特征，需要从人和自然作为生命共同体的角度来分析公众参与机理，需要全社会多主体、多机制形成合力才行。为此，《环境保护法》设立专章第五章规定“信息公开和公众参与”的公众参与机制，强调公民、法人和其他组织依法享有参与和监督环境保护的权利。《关于推进环境保护公众参与的指导意见》是我国首个对自发型公众参与环境保护内容做出具体规定的政府文件。生态文明建设是关涉中华民族永续发展的千年大计，持续改善环境质量是“十四五”时期和未来一段时间的艰巨任务，需要社会各方协同发力。党的十八大以来，环境利益作为社会公共利益的观念得以全面确立，政府、市场和社会资源配置的优势正在发挥相互补充的作用，全民参与为环境公共利益的维护和实现提供了合力基础。

（三）强化生态环境地方立法公众参与制度建设

参与生态环境地方立法是公民一项新生的基本权利。强化生态环境地方立法公众参与制度建设，不仅是维护人民群众公共环境利益的需要，而且是公众行使政治权利和环境权利的需要。譬如，《立法法》第五条就原则性地规定了公众参与立法活动的多种途径。公众“环境保护参与权”相对于“环境权”而言，毕竟只是一项派生性、辅助性的权利，未来还需要建立健全过程常态化的参与法律机制。公众参与生态环境地方立法，具有合法性和正当性。其正当性的理论基础，包括环境利益的特殊性和基础性。公众参与生态环境地方立法，既是公众对环境事务积极参与的一种形式，又是确保政府环境决策科学性和有效性的重要手段，可以减少基于信息的不对称产生的政府失灵现象。我国部分地区公众在一定程度上，仍然缺乏足够的整体意识和大局观念，只有当环境问题威胁到了他们自身利益的时候，才可能参与到具体的环境保护当中去。在广袤的农村地区由于信息相对闭塞、资源匮乏等原因，农村群众的环保意识在一定程度上更显得薄弱，尤其需要调动这部分公众的参与热情。需要有效发挥家庭、学校以及大众传媒等各种载体的作用，为这部分公众参与意识的培育注入更多的活力。公民环境权作为新时代一项新型权利，尚未构建起成熟完善的理论体系，起码需要包括环境知情权、参与决策权、环境监督权和受害索赔权等几项权利。公众参与权是公民环境权中一项重要的程序性权利，建立和完善公众参与地方生态环境保护立法制度，需要从制度设计价值目标出发，结合整体环境法治状况、公众环境保护意识等思考其体系构建。1972年联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》，庄严宣告：“人类有权在一种能够通过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”。由于受几千年传统文化惯性思维的影响，公众环境权利意识和法律意识相对比较淡漠，在环境保护意识中对政府具有很强的依赖性，环境保护意识的总体水平偏低。新时代新阶段确立公众参与环境保护制度的基本价值目标，在于促进环境保护决策的科学化、民主化，为民主理论在环境管理活动中得以落实和延伸提供制度保障。保障公民环境权、提升民众生态环境参与意识，有利于环境保护公众参与制度基本价值目标的实现，有利于经济社会可持续发展目标的实现。《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可以说这条《宪法》规定，实质上就是公众参与地方环境保护立法活动的《宪法》依据。经过多次修改、修订和修正的《水污染防治法》，在环境影响评价中，首次引入“公众参与”程序，明确规定在“环境影响报告书”中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见，这是落实公众参与地方环境保护立法的一条硬性规定。即使1992年联合国里约环境发展大会通过的《21世纪议程》，也认为“公众广泛参与”是“实现可持续发展的重要条件”，应当让参与者“都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。（待续）

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