论文：《生态环境治理的协调立法与公众参与论》（二）
宋才发
凤凰新闻社讯
三、构建区域环境治理损害赔偿磋商制度
（一）构建区域协同治理的纠纷磋商解决机制
环境治理与生态保护关乎人民福祉和民族永续发展。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，规定了生态环境侵害公益的侵权责任及其救济，其前提在于生态环境侵害违反了国家规定。这即是说在生态环境损害领域，法院和法官可“续造”《民法典》难以容纳的社会性救济手段。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条具有“总则”的功能作用，因为法院和法官“续造”的全部内容，几乎完全是围绕既有概念与规则展开的。由于生态环境损害具有较强的专业性和特殊性，因而当下对于生态环境损害纠纷的解决，多依靠最高人民法院2020年修正的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等司法解释，以及环境行政部门颁布的《技术指南》等规范进行。需要指出的是人民法院的这些司法解释，仅为《民法典》以及其他法律条文的具体阐释，而且这些解释多是对诉讼过程相关事项的扩展，故仅依靠司法解释难以实现生态环境损害救济的理想效果。《民法典》在第一千二百三十四条和第一千二百三十五条引入生态环境损害及其救济，这是实现公法与私法协同磋商解决纠纷的重要机制，需要对生态环境损害救济机制进一步细化。即使在未来的《生态环境法典》中，也需要对损害确认中的基线、量化指标等予以细化，在救济层面对环境损害“修复方案”做出细致规定。跨区域流域环境污染纠纷是流域环境纠纷中最普遍、最典型的一种纠纷形式，水的自然流动性以及污染物质漂浮的扩散性，使得流域环境污染损害涉及整个流域的生态环境公共利益和不特定多数人的利益。因而诉讼解纷机制以“环境公益诉讼”和“生态环境损害赔偿诉讼”两大诉讼类型为中心，这是当下流域环境污染纠纷解决机制的显著特征。由于流域环境污染所侵害的“法益”的公益性，从而使得纠纷的化解机制也带有与生俱来的“公益倾向”。在跨区域流域环境污染纠纷解决机制中除了诉讼解纷机制外，还有以“磋商+商调+检察建议”为主导的非诉讼解纷机制，法律对跨区域流域环境污染纠纷的非诉解纷措施进行了特别的规定。针对生态环境损害赔偿救济问题，国家以《环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）、最高人民法院司法解释以及中央政策文件等，形成了行政处理、生态环境损害赔偿、环境民事和行政公益诉讼等多元制度路径，并遵循“行政前置”救济顺位，规定了协同治理的纠纷磋商解决机制。未来需要构建生态环境损害赔偿制度中私益诉讼与公益诉讼的衔接机制，构建推进跨区域流域环境污染纠纷解决的长效协同机制，处理好各类解纷主体如地方政府间、政府内部不同部门间、政府与社会组织等其他解纷主体间的协作关系。2021年《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出建立“完善中央生态环境保护督察制度”。党的十九届六中全会决议强调要“开展中央生态环境保护督察，坚决查处一批破坏生态环境的重大典型案件、解决一批人民群众反映强烈的突出环境问题”。因而《中央生态环境保护督察工作规定》强调，督察工作必须协同党委、政府、企业与公众参与。这是生态环境领域第一部权威的党内法规，对于构建区域协同治理的纠纷解决磋商机制，解决重大生态环境治理难题具有极为重要的现实意义。
（二）构建生态损害赔偿公众参与的磋商机制
生态环境损害赔偿磋商有利于实现社会利益的最大化。2012年《刑事诉讼法》增设了“刑事和解”的专门规定，2015年《行政诉讼法》去掉了“不适用调解”的专门规定。“生态环境损害赔偿磋商”在法律上的定性，是从立法上确立赔偿磋商制度的根据。依据2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）的要求，2017年国家出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），2018年在全国试行“生态环境损害赔偿制度”，2020年在全国范围内初步构建生态环境损害赔偿制度。这是一个由点到面、由易到难的渐进式推进过程。需要指出的是无论《试点方案》还是《改革方案》，当时都没有就“赔偿磋商”问题给出具体的“操作办法”和“实施细则”，也没有对“赔偿磋商”的实体和程序予以细化规定。生态环境损害赔偿制度改革试点的重要内容之一，就是要构建生态损害赔偿公众参与的磋商机制，为广泛开展“赔偿磋商”开辟一条新的道路。可以说生态环境损害赔偿磋商程序不负众望，突破了“企业污染、群众受害、政府买单”的尴尬局面，为受害生态环境的恢复提供了强有力的后盾。参与生态环境损害赔偿磋商程序的公众，都是受损生态公共利益的表达者，并不是自我利益诉求的直接表达者，这就表明公众参与主体与生态损害赔偿磋商程序之间并非直接利益关系。生态损害赔偿制度设计的目标，是落实《环境保护法》确立的“损害担责原则”，达到和实现“有效救济”“综合填补”和“充分预防”的多维效果。生态环境损害赔偿兼具“和解”与“调解”双重特征，《试点方案》明确规定只有在“磋商”未果，抑或无法达成一致意见的情况下才可以提起诉讼。这里的“磋商”是指在提起生态损害赔偿民事诉讼之前，赔偿权利人与赔偿义务人通过彼此交换意见，共同达成赔偿协议的行为。其实“磋商”并不等于现有法律概念中的“和解”与“调解”，它属于“和解”与“调解”的一种交叉概念，是诉讼程序之外的“和解”加“调解”。生态损害赔偿公众参与磋商机制的形成，有益于以合作、协商的方式化解争议、冰释前嫌，达到节省司法资源和实现生态环境损害赔偿的目标。在法院实施“生态环境损害赔偿诉讼优先审理”的前提下，后续的立法、司法和执法实践活动，对那些已履行过“前置程序”的环境民事公益诉讼案件，不宜再适用“生态环境损害赔偿诉讼优先”的审理规则。应当通过修正法律、对相关法律条文做出司法解释的路径，规定行政机关在环境民事公益诉讼之后，再提起生态环境损害赔偿诉讼的不宜“优先审理”，但允许其作为“共同原告”参加到环境民事公益诉讼之中。针对生态环境损害赔偿磋商/诉讼与“环境行政公益诉讼”，应当明确行政机关以“赔偿权利人”的身份，开展生态环境损害赔偿磋商/诉讼并非其可自由选择的权利，而是其不可放弃亦不可恣意处置的义务。生态环境保护的相对优先地位，允许在生态系统的承载能力范围内开发利用环境资源，限制和禁止超过承载能力的开发利用行为。在此价值理念的指引下，环境保护法采用了按照生态价值大小划分区域，进而确定不同优先保护级别的规范路径。《环境保护法》第五条规定的“综合治理”原则，是《环境保护法》在2014年修订时新增设的一条原则。“综合治理”就是指要用系统论的方法来协调处理环境问题，囊括诸如水、气、声、渣等环境要素的治理。“综合治理”要求环境保护尊重生态系统的物物相关律，秉持整体性理念对生态环境进行系统性保护；核心内涵是整体性治理，目标是以不损害生态系统整体性方式来满足人类需求。
（三）构建区域协同治理的司法诉讼磋商机制
赔偿磋商在司法上隶属于民事私法和行政公法两大属性。2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（以下简称《环境损害赔偿规定》）第二十条规定，赔偿权利人和赔偿义务人经磋商达成一致意见后，签订的生态环境损害赔偿协议，可以向人民法院申请司法确认该赔偿协议。但是《环境损害赔偿规定》存在着一个严重的漏洞，就是没有明确规定应当向何地法院提出司法确认申请。这就在事实上造成人民法院管辖权的缺失，导致生态环境损害赔偿协议无法启动正常的司法确认程序。2021年修正的《民事诉讼法》填补了这个漏洞，第二百零一条规定申请司法确认的调解协议，应当由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地的基层人民法院提出。但是这里同样存在一个严重的问题：由于绝大多数“生态环境损害赔偿磋商”是在双方当事人之间完成的，并没有“调解组织”抑或第三方的参与，因而实际上不存在“调解组织所在地的基层人民法院”，这条规定事实上也就不适用于向人民法院申请司法确认。要想真正解决上述问题，亟待在未来的立法抑或修改法律的时候，对“司法确认管辖地”予以明确地规制。如果想通过行政公法来解决生态环境损害赔偿问题，那么当下的“环境行政公益诉讼”规则漏洞，同样留下了一个难以逾越的大问题。譬如，依据现行《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定，我国只有检察机关才有权提起“环境行政公益诉讼”。但是把检察机关作为“唯一起诉主体”，实际上带来了案件线索发现滞后、公众参与机制不畅等一系列问题。鉴于“环境行政公益诉讼”与其他“行政公益诉讼”在“社会公共利益”方面的内容差异，未来“环境行政公益诉讼”应当形成一些个性化的判断规则。相较其他非诉纠纷解决方式，“生态环境损害赔偿磋商”方式，最显著的特点就是没有第三方的参与，纠纷解决过程完全由双方当事人自行把控。磋商的形式和磋商的程序也比较随意，任意一方都有随时终止协商选择其他纠纷解决方式的自由。“生态环境损害赔偿磋商”是我国“先行先试”模式的制度创新，因而从法律基础和法律依据上目前尚难寻得合法性。在“十四五”期间，应当尽快构建区域协同治理的司法诉讼磋商机制，尽可能地把政策文件确立的重大改革目标、重点改革任务和经过实践证明有效的成果及时总结提炼，在未来的《生态环境法典》中予以体现。生态环境遭受破坏将会对个体私益和社会公共利益产生严重的损害后果，如果不能因地制宜地对其进行合理规制，极有可能因规制延迟而导致重大的生态环境污染事故。在生态环境损害赔偿司法实践中，贵州省率先在全国成立了首家“生态环境保护人民调解委员会”。该调解委员会的创设实现了与生态环境损害赔偿磋商、司法登记确认的无缝对接。贵州省以赔偿义务人“同意磋商为前提”的实践经验，基本满足了《环境损害赔偿规定》和《民事诉讼法》的条件要求，由调解组织所在地的基层人民法院进行司法确认。当一个良好的生态环境遭受破坏污染后，赔偿磋商最主要的目的，就是必须尽快恢复和修复被破坏的生态环境，满足老百姓对“蓝天白云、绿水青山”的期盼。（完）
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