论文：《生态环境保护立法机制研究》
宋才发（一）
凤凰新闻社
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。
北京9月6日电 中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。构建以生态权利为核心的生态环境保护法律体系，既能保护人的良好环境享用权、环境知情权、环境救济权，又能保护生态系统的自然权利。我国新时代人与自然生命共同体理念是对传统文化的赓续，在人与自然的关系上，实现了由“天人对立”向“天人合一”的转变。生态环境是人类生存和发展的基本条件，“建设美丽中国”凸显了生态文明的《宪法》地位，需要构建人与自然和谐共生的生态环境保护体系。“环境权”是公民一项独立的法律权利，环境权保护的归宿点是人的生存权和发展权。生态法治需要以宪法规范和制度体系为根本依据，不断完善生态保护和环境治理的法治体系，《民法典》规制“绿色规则”是一个伟大创举。《民法典》“绿色规则”支撑生态环境法典化，“绿色条款”类型化是环境法典体系化的基础，编纂一部结构完整、体系严密的《生态环境法典》势在必行。由广西壮族自治区民族宗教事务委员会主管、广西民族研究中心主办的国家社科基金资助期刊、中文核心期刊、中国民族学类核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊《广西民族研究》， 2023年第2期发表宋才发教授《生态环境保护立法机制研究》论文。《广西民族研究》主编俸代瑜，副主编黄润柏、陈家柳、黄仲盈、罗柳宁，论文责任编辑俸代瑜。
生态环境保护立法机制研究
宋才发
西部少数民族地区多处于长江黄河中上游地区，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域。由于长期处于相对落后和封闭的自然条件下，人们习惯于以传统陈旧的生产方式谋求生存和发展，很难意识到生态环境保护与人类生存发展的密切关系，掠夺性开发超过了生态系统的承载能力，破坏了生态系统的良性循环，因而西部少数民族地区是我国保护蓝天白云和优美生态环境任务更加艰巨和繁重的区域。全面遏制生态环境进一步恶化的趋势，实现秀美山川、自然生态系统良性循环，建立人与自然和谐共生的经济社会发展方式，对于实现民族地区可持续发展具有决定性的意义。党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。2023年2月国务院发布《新时代的中国绿色发展》白皮书，向世界庄严宣示：中国站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，“翻开了人与自然和谐共生的绿色新篇章”。构建以生态权利为核心的生态环境保护法律体系，既要保护和维护人的良好环境享用权、知情权、救济权，又要重视生态系统的自然权。这里所论及的“生态环境保护法律体系”，不是指环境法学上的理论体系、知识体系和学科体系，而是指以《宪法》为核心的、法律意义上的环境法规范体系。
一、生态环境保护立法中人与自然的关系
（一）人与自然生命共同体理念对传统文化的赓续
在几千年的传统自然观中“天人合一”的理论学说，始终是占主导地位的思想体系。3000多年前的《周易》提出“天人之际”观点；汉代董仲舒集百家之长、把不同的阐述维度统一起来，将其上升为“天人之际，合而为一”的思想体系。源于前现代农业文明的“天人合一”生态观，藴含着利用自然、敬畏自然、与自然和谐相处的朴素真理。后世将“天人合一”的“和合”内核继承下来，结合中国现代化的实际进程做出新的阐释。中国共产党人继承和发展了这一传统文化精华，以生态和社会系统的需要为尺度，形成了具有中国特色的“人与自然生命共同体”理念。人是自然界长期发展进化的产物，人类在同自然的互动中生产、生活、发展。人与自然的关系是一种物质变化关系，即人从自然界吸收一切自身需要的物质和能量，并且以自然界为素材创造出自然界没有的、人类自身必需的各种新物品。人与自然的关系是由人自己创造出来的，人类环境利益是“人与自然关系场域”中的环境状态，“人与自然关系场域的限定性”表明，在这个场域中只有自然和“人”两方，人类一方是意志主体。“人”在人与自然关系中的这种“主导地位”，彰显“人”与“物”的本质区别，凸显了人对自然界“所负有的‘照看’或‘维护’的责任”。现代化过程说到底是人与自然关系认识和实践不断深化的过程，当人的实践作为有目的的自觉行动而对自然界发生作用的时候，人与自然就达到“和解”而不会发生冲突。人与自然的和解是马克思唯物主义感性自然观的核心，标志着人与自然由“二元对立”为标志的“对象关系”，向以“人与自然和解”为标志的“对象性关系”转型。习近平在党的十九大报告中曾做出“人与自然和谐共生”的经典表述，不仅把人与自然看作是相互依存而不可分离的“生命共同体”，而且“倒逼”人们重新审视和反思传统“二元分离”的危害。恩格斯告诫人们：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”只有学会与自然和睦相处、和谐共生，人才能真正成为“自由的人”“大自然的主人”。“生命共同体”理念不仅从人与自然关系的整体性视角，揭示了自然是生命之母，“对自然的伤害最终会伤及人类自身”；同时又表明只有注重有机整体和生态的可持续性，实现了人与自然和谐发展的目标，才能保障人与自然的长久生存与共存。总之，“生命共同体”理念赓续了中国传统文化敬畏自然的观念，在人与自然的关系上，把“天人对立”转向“天人合一”，既把人作为自然的一部分，也把自然作为有生命的存在物。党的十八大以来，党中央把生态文明建设摆在党和国家工作全局的重要位置，推动我国产业结构持续优化升级，能源结构调整稳步推进，资源利用效率全面提高，环境保护成效日益显著，人民群众对生态环境的满意度和获得感显著增强。
（二）构建人与自然和谐共生的生态环境保护体系
生态环境是人类生存和发展的基本条件。走中国式现代化发展新道路，需要充分尊重和认识自然规律，珍惜有限的生存空间和环境资源。环境资源既具备作为个人权利标的物的基本特征，也具有作为公共权力标的物的根本特征，这就使得过去在法律上将“资源”分为“私人物品”与“公共物品”两大类，进而将法律划分为“私法”与“公法”两大法域。进入新时代以来，思想观念上由“环境”到“生态环境”的变迁，立法上确立“生态资源”“环境资源”理念，促使生态环境从整体上进入立法视野。随着科学技术的突飞猛进，在人类有效利用自然、改造自然能力与日俱增的同时，违背大自然规律的“人定胜天”的思想也逐渐占据上风。许多区域空气污浊不堪，江河湖海臭气熏天，致使各种癌症和不断变异的病毒让人束手无策。新时代生态文明同构性理念，以尊重和认同大自然的内在价值为原则，以保护人类的“生态权利”、生态世界的“自然权利”为基点，将人与自然的关系视为一体共生、和谐互动的关系。中国是一个拥有14亿多人口的发展中国家，世界公认的现代化后发国家。中国式现代化必须摒弃西方发达国家大量消耗资源能源、肆意破坏生态环境、先污染后治理的现代化老路，走以“污染防治、资源保护、生态保护、资源和能源节约”利用为目标的新路，从“预防”“管控”“救济”三个维度，构建完善的人与自然和谐共生的法律保护体系。法律是人的行为规则，人具有明显的社会属性。人只有征服自然才能获得生存和发展，同时人又必须控制其自身的自然。人类文明的发展进程是人在征服外部自然的同时，控制人自身的自然、人的自然属性与社会属性日益对立的过程。生态文明建设强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融，既追求人与生态的和谐，也追求人与人的和谐。习近平在党的二十大报告中指出，我国“生态环境保护任务依然艰巨”，始终要把人与自然和谐共生作为生态文明建设的基本原则，始终以人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，始终以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，筑牢中华民族永续发展的生态根基。
（三）《宪法》赋予生态文明法治建设新内涵
“建设美丽中国”凸显了生态文明的《宪法》地位。《宪法》是我国的根本大法、是母法，以《宪法》为规范框架与基础的社会主义法治，是规制和体现生态环境保护精神的价值规范。《宪法》制度使中国人民成为国家主人，过上了绿色低碳的幸福生活。立法必须以《宪法》为“根据”，法律不得与《宪法》相违背、相抵触，否则就必须修正和废止。譬如，2015年修正的《立法法》第一条就规定，为了健全国家立法制度，规范立法活动，“根据宪法，制定本法。”构建人与自然和谐共生的法律保护体系，从根本上说是由我国经济社会发展与资源环境现状决定的。1978年颁布的《宪法》第十一条规定，“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害。”尽管这部《宪法》存在诸多不足之处，但是1978年毕竟是中国的改革开放“元年”。这条《宪法》规定，开启了生态环境《宪法》保护的先河，是环境法体系发展的直接《宪法》依据。1979年颁布第一部《环境保护法（试行）》，标志着环境保护步入依法管理的轨道。2012年党的十八大修改《中国共产党章程》，“生态文明建设”在党的历史上，首次用一个自然段的篇幅进行阐述。在党的十八届三中全会上，党中央强调把“生态文明建设”摆在更加突出的位置上，融入经济、政治、文化、社会建设的全过程。党的十九大报告把“建设美丽中国”作为新时代的重要战略任务和奋斗目标。2018年3月的“宪法修正案”，把“生态文明”“和谐美丽”载入《宪法》。可以毫不夸张地说，“生态文明”入宪，是这次宪法修正最重要的内容和突出亮点，开启了我国环境法治宪法化的新征程。《宪法》第二十六条第一款规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这条《宪法》规定的实质，就是确立人与自然和谐共生法律保护体系的基本依据。为确保“生态文明”建设任务的落实，《宪法》第八十九条明确规定，由国务院领导和管理“生态文明”建设，“统一领导全国地方各级国家行政机关”实施“生态文明”建设战略任务。全国人大的“生态文明入宪”，是对我国生态法治发展理论的高度凝练，也是对生态法治实践经验的规范化表达，为生态法治建设奠定了坚实的《宪法》基础。党的二十大报告为落实《宪法》提出的根本战略任务，第十部分系统地对“绿色发展”“人与自然和谐共生”做出重大战略部署。我国未来需要保持加强生态文明建设的战略定力，推动经济社会发展全面绿色转型，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。
二、环境权与生态环境治理规范体系构建
（一）环境权保护的归宿点是人的生存权和发展权
“环境权”是人们能够在普遍的、良好的生态环境中生活的权利。“环境权”同“环境人格权”有一定的关联性和相似性，如环境健康权、环境审美权，等等。“环境权”的核心内容是公民对良好环境的享用权，它是人的生命权、健康权等人格权实现的前提条件。处于社会主义初级阶段人的“生存权”“发展权”，既是公民基本人权的内涵，也是构成“环境权”的主干和基本内容。秩序位居法律的最高位置，是不能随意践踏和颠倒的。以“环境权”为标志的生态环境法律体系，必须把维护公民“生存权”“发展权”摆在最高位置，始终保持它位居首位的一致性和稳定性。因为“环境权”是环境法学的核心范畴，尽管“环境权”的人权属性已得到法学理论界和法律实务界的普遍认可，但要从立法上把“环境权”法定化、程序化，还有一段漫长的路程要走。“环境权”是《宪法》和民法制度规定的、公民的一项独立的法律权利，受到环境侵害时可以依法向有关部门请求保护。2018年“宪法修正案”推动“美丽中国”“生态文明”入宪，不仅规范性确认“新宪法秩序”，而且引领生态环境领域法律秩序的重构，为“生态权”“环境权”提供了《宪法》保障。尽管党的十八大、十九大、二十大，都强调要把“生态文明建设”摆到党和国家工作全局的重要位置上，但是《宪法》并没有直接规定“环境权”法律条款。2014年修改的《环境保护法》，在第五章增加了“公众参与”制度。《环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”“应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。但是《环境保护法》最终也没有明文规定公民环境权。2021年1月起施行的《民法典》，除了“总则”第九条保留2017年《民法总则》规定的“绿色原则”外，还把“第七章”作为“环境污染和生态破坏责任”专章。《民法典》在“物权制度”“合同制度”中，都规定了“绿色条款”的内容，但没有规定“人格制度”的相关内容，这不能说不是一个遗憾。如果换一个角度思考，则可以得出这样的认识：立法上“环境权”规定的缺失，表明“环境权”以及“环境权”法定化的构想还不够成熟。“环境权”立法保护的出发点和归宿点，始终是公民的生存权和发展权，而法律却没有直接地、明确地规定“环境权”，因而未来在部门法立法层次上，环境权法定化的进展需要切实加强。我国“环境权”法定化的理想方式，是通过全国人大及其常委会制定一部专门的“环境权”法律。尽管“环境权”法定化尚未获得突破性进展，但“环境权”概念却引领我国环境法学理论的推进，实实在在地影响了环境保护的实践进程。譬如，在司法实践中有不少案例涉及环境权争议，“司法确认”已成为实现“环境权”的一条比较可行的路径。也尽管由于各地环境管理权力行使、环境义务承担的具体方式不同，在我国司法审判活动中“环境权”呈现多种表达方式，但是用“保护、改善环境义务”来论证行政相对人的权利应当受到保护却是一致的。在这里“环境权的公共性指向”异常鲜明突出，“在不特定多数人利益的意义上理解公共环境权益，是对公共环境权益的通常理解。”
（二）生态保护和环境治理的法治体系不断完善
生态法治需要以宪法规范和制度体系为根本依据。根据党的十九届四中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”目标要求，参照2020年中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，构建新时代新阶段生态保护、环境治理的法治体系，需要以法治思维和法治方式助推生态环境法治转型，在优化生态文明体制的基础上完善相应的立法机制。《宪法》规范是提供生态环境治理“制定法”和“实定法”的立法依据，当“具体的环境法律之间的上位法依据出现规范不一致的情形时，就需要依据宪法规范进行判断。”人们通常所说的“环境法体系合宪性审查”，就是指以《宪法》依据，实现《宪法》规范和环境法规范的相互影响乃至融贯。提升生态环境治理法治化水平，必须以《宪法》规范为根本依据和根本遵循。作为生态文明建设法律保障体系的重要组成部分，除了1979年制定、后经两次修订的《环境保护法》之外，其他方面的生态环境保护立法，已初步形成一个相对完整的环境法律体系。1989年12月全国人大常委会通过的、2014年4月修订的《环境保护法》推行“按日计罚”，即第五十九条规定“按照原处罚数额按日连续处罚”，且“公益诉讼”同“查封”“扣押”等惩罚方式并行，被称为“史上最严格”的环境保护法律，也是有史以来打击浪费资源、环境污染最严厉的法律。2016年通过的、2018年正式实施的《环境保护税法》，既是我国第一部“单行税法”，也是第一部体现“绿色税制”、推进“生态文明建设”的税法。《环境保护税法》第一条规定，“为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，制定本法。”由于2018年“宪法修正案”开启了“环境法治宪法化”新征程，因而2018年也是我国制定、修订生态环境保护法律最多的一年。2020年全国人大把“绿色原则”写进《民法典》，《长江保护法》成为生态文明立法的引领者，从而使得生态环境保护的法律体系，从单一的环境保护部门法发展为整体部门法体系。统计到2023年2月底，我国关于生态环境保护方面的法律、行政法规、司法解释已多达百余部，形成了以一个以《宪法》《环境保护法》为核心，覆盖污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展以及生态环境责任的比较完善的生态环境法律体系，地方性立法也极大地丰富了生态环境保护法律制度体系，为整体环境生态保护提供了良好的法治保障。党的十八大以来，我国生态保护立法已经涵盖自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护，主要内容涉及到地域环境保护和野生生物保护。陆续颁布了《水土保持法》《野生动物保护法》《植物新品种保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律法规。我国还积极参与国际法治建设与全球治理，在促进国际生态法治上，多次承办联合国缔约方大会并推动制定《鄂尔多斯宣言》（2017）、《联合国防治荒漠化公约》（2019）、《昆明宣言》（2021）等国际协定，中国为推动构建美丽地球家园、人类命运共同体，提供了中国主张、中国方案和中国智慧。
（三）编纂结构完整、体系严密的《生态环境法典》
生态环境治理法律规范“法典化”势在必行。2021年4月全国人大常委会提出启动《环境法典》编纂工作，7月由吕忠梅教授牵头提出《生态环境法典（专家建议稿）》，标志着中国《生态环境法典》编纂工作正式启动。以法治思维与法治方式推动“生态文明建设”，是编纂具有时代特色的《生态环境法典》的需要。法学理论界通常所说的生态保护和环境治理法典化，就是把相关领域的法律规范整合成一部结构完整、体系严密的《生态环境法典》，为生态环境治理现代化提供全面、系统的规范依据和指引。建设人与自然和谐共生的中国式现代化，体现了建成“美丽中国”的未来愿景，为《生态环境法典》编纂打上了鲜明的时代烙印。具有中国特色的《生态环境法典》的编纂，有利于彰显引领社会关系变革的特殊功能，这是当下编纂《生态环境法典》的最大优势和动力。我国《生态环境法典》的编纂，基本具备了“从形式理性到实质规范的所有要素”：（1）从各国《生态环境法典》编纂方式看，通过对世界各国已有《生态环境法典》的考察分析，发现《生态环境法典》的编纂方式，归纳起来主要有“形式编纂”和“实质编纂”两种不同方式。各国《生态环境法典》对政府、企业、公众三类主体，都进行了不同程度的规定和阐释，一般都把政府确认为生态环境保护的主要参与者与监管者。我国《生态环境法典》“总则”，尤其要突出对公权力主体（地方党委和政府）职责的规定，通过引致性条款解决党委政府生态环境保护职责与法典稳定性之间的矛盾。（2）从《生态环境法典》的内涵看，除了必须一般性规定生态环境保护原则、生态环境权利、公民义务、运营者义务，许可审裁程序、国家监督管理、法律责任外，还应当加强对特定区域土地、水资源管理、环境质量标准、环境影响评价以及责任分担方面的规定。譬如，规定县级以上地方各级党委和政府机关，对管辖区域内的生态环境负总责，主要领导成员承担主要责任，其他领导成员在职责范围内承担相应责任，“落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责”。（3）从《生态环境法典》的功能看，现代生态环境治理法治体系的构建，是当代中国环境法治的重要实践经验与发展方向。《生态环境法典（专家建议稿）》第五编“生态环境责任编”，对生态环境保护中的法律责任问题进行了集中规定，包括生态环境损害行政责任、生态环境损害民事赔偿责任、生态环境损害刑事责任等。生态环境损害引发的各种纠纷主体多、涉及面广，损害的成因往往也难于判断。有鉴如此，建议正在编纂的《生态环境法典》“总则”顺应生态环境治理现代化目标，凸显对跨区域联合防治与纠纷处理协调机制的规范，强化跨区域联合行动的执行与监督。建议对生态环境纠纷的解决机制予以专门规定，确保“法律责任”落到实处、损害能够得到有效救济。《生态环境法典》要为生态环境损害法律责任追究提供畅通渠道，对受损个体利益的填补提供多种可行性选择。《生态环境法典》“总则”要突出以“环境权”为核心的公民权利，明确环境治理主体所应承担的生态环境保护职责，厘清党委与政府、企业、公众的各自责任，明确其中的职权、权利与义务，避免生态环境治理某方面主体的规范缺失。建议设立专章对“生态环境治理体系”进行规范，明晰“生态环境监管体制”由谁来管？管什么？怎么管？从根子上解决地方保护主义、有法不依、执法不严、违法不究等问题。总之，依据法定程序开展《生态环境法典》编纂工作，有步骤地推进和施行生态环境治理法典化，不仅有利于从根本上解决我国生态环境治理规范缺失的问题，而且有利于纠正原有环境立法中某些不能适应生态环境治理现代化的规定。
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