论文：《我国地方立法体制变迁及能力创新》（二）

宋才发

凤凰新闻社讯 

（续一）三、地方立法的能力创新与质量提升

(一)立法能力是提升地方立法质量的根本保证

立法能力是立法者在立法过程中表现出来的能力。就概念而言,立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。地方立法能力具有地方性、法律性和社会性三重属性,地方立法能力一般分为地方立法需求识别能力、特色反馈能力、立法计划执行能力、立法审查能力和立法信息公开能力。立法能力既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础,也是衡量立法质量优劣的一项核心指标。

地方立法能力不足是制约地方立法质量提升的一大隐患。地方立法能力主要体现为地方立法的领导能力、组织能力、策划能力和实施能力，具体涉及到参与立法的立法人员的立法素质问题。未来要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用,就必须明晰地方立法在国家立法体系和国家治理体系中的角色定位。地方在法治国家建设中具有“三个层面的双重性”特征:一是实施主体的双重性,二是实施目标的双重性,三是绩效评价的双重性。地方立法长期以来追求绝对的“地方特色”,认为地方立法权之所以重要和必要,就是因为各个地方都有其与众不同的经济、文化、社会管理事项需要依法治理。其实地方立法不应当过分突出调整对象本身的不同,因为有些东西并不是人为可以改变得了的。而应当根据不同地方实现社会治理的特定需要,突出地方立法解决实际问题的针对性、适用性、灵活性和有效性。地方所立的地方性法规究竟适用不适用？有没有地方特色？有没有立法质量？正如“鞋子合不合脚，只有穿上才知道”。地方立法相对集中地使用和管理立法资源，形成特定的法律规范和法律机制,可以避免一味地追求表面“特色”而耗费立法资源。

地方立法具有国家立法不可替代的功能作用。“建设社会主义法治国家”目标任务的实现,需要发挥地方与中央的双向合力作用才行,没有抑或失去地方立法的功能作用，单靠中央立法是没有办法完成建设社会主义法治国家艰巨任务的，地方终究是中央存在与发展的重要基础和关键支撑。2015年第一次修正《立法法》,赋予所有设区的市的立法权,实际上就是把地方决策纳入《立法法》调整的整体框架。2023年第二次修正的《立法法》第八十二条第二款规定,“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,地方立法机关可以制定“地方性法规”。这里所论及的“地方性事务”,是指“具有区域性特点的,应由地方立法机关予以立法调整的事务”。从一定意义上说，地方性事务是整个国家事务的有机组成部分。通过地方立法程序和立法机制稳妥地处理好地方性事务问题,就是对整个国家事务治理的重要贡献，对法治体系在新时代更好地发挥作用具有不可估量的价值。

地方立法机关抑或政府制定的法规政策质量的好坏,多与差序格局结构下的立法需求逻辑、地方性知识指引下的立法机关自主创新逻辑密切相关。越是底层设区的市的地方立法,越是容易受到当地领导人偏好、利益集团、突发事件、社会问题的严重程度诸多因素的影响,更主要的是受到立法者立法能力不足的制约。因而学界提出的“社会政策发展取向”,是符合社会公平正义的发展逻辑的。譬如,在脱贫攻坚时期民族自治地方制定的“精准扶贫政策”,就是地方政府依据“地方性知识”所采取的扶贫创新举措。立法者通过切身体验和深入扎实的立法调研工作,在全面掌握本地区贫困人口的数量、分布、致贫原因及其潜在优势的基础上,以“一村一策、一户一策”的脱贫方式予以立法规划,将扶贫资源与贫困村和贫困户的实际需求实现有效对接。从这个视角看,地方立法能力实际上包括地方立法机关的认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力和解释能力。

地方立法机关的实际立法能力如何?是决定地方立法质量高低、管不管用的关键所在,立法能力本质上体现为立法的生产力。立法能力所强调和凸显的既是实现立法目的的先决条件,也是立法机关现实立法能力和实现立法成功率的显著标志。人们通常所说的立法能力建设,就是指基于对立法能力概念化的理解,去探求其深层次的决定因素,达到提升立法能力、立法质量和立法效率的目标。从一定意义上说,立法能力既是立法者完成立法任务必须具备的综合性能力,也是立法者在地方立法过程中体现出来的真实本领。立法者的立法能力与立法效能成正比关系,立法产品质量高,表明立法者立法能力强；反之,立法产品质量低下,则表明立法者立法能力弱。良法善治的形成,离不开立法者的立法能力。

无论是国家立法者的立法能力,还是地方立法者的立法能力,都是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。我国于2000年3月出台第一部规范立法的专门法《立法法》,2015年3月对这部法律进行了第一次修正,2023年3月对这部法律进行了第二次修正,明确规定要“规范立法活动,健全国家立法制度,提高立法质量”。至此,我国立法取得了显著的成就,一些重要立法、重点领域立法取得重要进展,2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称为《民法典》)就是一个典型而鲜活的例证。

(二)立法协商是提升地方立法质量的重要途径

公众参与立法制度是提升地方立法质量的重要渠道。地方人大实施立法协商程序和协商机制，是贯彻落实社会主义协商民主制度与人民代表大会制度相连接的落脚点,是新时代践行“全过程人民民主”的集中体现，是推动广大民众参与地方立法实践活动的有效途径。依据《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》规定,人民群众可以通过合法途径行使法律赋予的民主政治权利,直接参与抑或间接参与管理国家事务、经济事务和社会事务。社会公众参与地方立法协商、对地方立法中的重大问题表达自己的意见,是《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》赋予公民的政治权利。所以,把立法协商和公众参与规定为协商民主机制,纳入人民代表大会制度的框架范围内,是全面深化体制机制改革、全面推进依法治国的要求与体现,也符合“全过程人民民主”的实践机理。把特定的或不特定的社会成员，统统都纳入协商主体的范畴,就是在本质上赋予地方立法机关在协商上的自主选择权,这个定位是与地方人大主导立法原则相契合的。

公众参与地方立法已成为地方治理法治化的必然要求。公众参与地方立法的方式和途径,主要有立法听证会、立法座谈会、立法论证会和立法征集建议等。但是目前还没有统一的公众参与地方立法的法律规范,没有对公众参与形式做周密的程序规定,公众参与地方立法的主体主要是个人,公民和组织共同参与的方式,目前还缺乏具体制度安排,对扩大公众参与缺乏相应的配套制度和措施。因此，把政协委员、民主党派、工商联、无党派人士与普通公民等特定或不特定的社会成员,统统纳入地方人大立法协商的范畴,既符合《宪法》对人民代表大会的制度规定和制度安排，也完全符合地方人大立法制度的运作逻辑。其实单个的公民个人参与,不仅降低了参与过程的效率,而且使得公众对立法机关发挥作用的能力下降,有效的公众参与应当形成有组织的声音。鉴于地方立法质量亟待提高的实际情况,地方立法机关可通过制定“地方人大立法协商条例”的方式和途径,统一规范地方立法协商活动的具体事项和事宜。为此,2023年修正的《立法法》,注重把规范和完善改革与法治关系的一些经典论述，经过提炼并使之规范化、法律化,作为一项立法原则增补为《立法法》的第九条。与此同时还对民主立法原则作了补充完善,增加为《立法法》第六条第一款,明确规定:“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”

(三)高质量立法是提升地方立法质量的主要手段

高质量地方立法有助于社会治理发展水平取得新突破。“依法立法”是2000年《立法法》确立的一项重要的立法原则。概括起来说“依法立法”主要有两层含义：“依法立法”的第一层含义，是明确规定地方立法主体，应当严格遵循法律规定的“立法权限”和“立法程序”,强调这是实施“依法立法”原则的核心要旨。“依法立法”的第二层含义,是规定各级立法机关在依法行使立法权的时候，应当从国家的整体利益出发,防止部门利益法律化,防止立法中的地方保护主义倾向。2023年新修正的《立法法》，新增设了“区域协同立法制度”,进一步拓展了地方立法协同立法的空间,使得区域协同立法成为一种新的立法实践样态。尽管地方早已开启地方政府协同立法的法治实验,但是把它规规矩矩地载入《立法法》却是首次。《立法法》第八十三条规定,省级立法机关根据区域协调发展的需要,可以协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域范围内实施;省级和设区的市、自治州，可以建立与完成协同立法任务相一致的区域协同立法工作机制。

《立法法》赋予省级和设区的市人民政府协同制定地方法规的权力。省级人民政府和设区的市的人民政府根据实际需要协同制定地方性法规，不仅可以增加地方政府参与区域立法协作的主动性和积极性,而且有利于促进地方立法资源共建、共享、减少地区间的规范冲突,增进区域协同发展制度供给和地方立法质量提升。区域协同发展重点面向区域改革中的共性需求和区域发展中的共性难题,通过协同立法解决城乡和区域之间存在的发展不平衡不充分问题,优化和促进区域协调发展，达成和实现区域之间共建、共治、共享的目的。解决地方之间业已存在的法治冲突现象,充分发挥区域范围内建设、发展、法治的示范引领作用,是实现区域法治现代化、地方治理体系和治理能力现代化的一条重要路径。

《立法法》把区域协同立法归属于地方性法规。尽管区域协同立法的结果可能是在上级权力机构的组织和引领下，由许多地方政府共同参与的立法活动取得的，但是从它的性质上看仍然要归属于地方性法规。这就需要从《宪法》规定的意义上，正确地理解区域协同立法的依据和界限,以实现区域协同立法的合宪性和合法性。即是说,区域协同地方可以就共同治理事项展开协同立法、避免重复立法,避免在同一个区域范围内不同的地方性法规相互抵触、相互打架，这样做有利于区域协同治理和提高地方立法质量。在必要的时候和适当的情况下，中央立法机构可以对区域协同立法进行必要的、主动性地干预,以中央立法机构的权威性和高瞻远瞩防患于未然，指导和推动特定区域或特定事项的区域协同立法。在不损害中央统一领导和法治统一的前提下,各级地方人大及其常委会更需要积极履行中央委托的协同立法任务,以满足《宪法》第二十七条中“不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”的要求,谋求和实现地方高质量立法。各区域之间之所以能够形成协同立法趋势和效果,是因为立法主体自愿通过运用其自身的意志,同意与其他的立法主体就共同的立法对象做出调整,最终达到和实现区域经济社会协调发展、合作共赢的目的。可以说,处于起步和有序发展初级阶段的协同立法,是当下高质量地方立法的一种有效途径和具体模式。需要指出的是《立法法》和《地方组织法》这两部法律,并没有对区域协同立法事项与立法权限做出明确规定。

在“十四五规划”实施期间乃至更长的一段时期内，不仅要致力于加强区域之间的协同立法,更要反对和破除立法中的“地方保护主义”等倾向。地方立法权的行使不得侵犯国家“专属立法”权,不能侵犯、损害和影响国家立法的权威性,必须防止出现区域协同立法僭越国家立法权的情形,保证法律体系的和谐统一与区域协同。为了防止和避免设区的市的地方立法权可能被滥用情况的发生,《立法法》第八十一条在赋予设区的市的立法权的同时,赋予省级人大常委会对设区的市的地方性法规的审批权，即“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”。该规定的目的在于通过防御性制度安排和制度监督，达到严防和避免设区的市的立法权失范和失序。《立法法》第八十一条同时还规定,省级人大常委会审批设区的市地方性法规的标准只有一个,就是“对其合法性进行审查”，其他内容都不在审查范围之内。但是省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权,不包括设区的市的政府制定的地方政府规章，《立法法》第九十五条第二款规定，地方政府规章应当由“政府常务会议或者全体会议决定”。需要指出的是省级人大常委会对设区的市地方性法规的审批,实际上存在着一定的越权违规现象,在某种程度上“侵犯”了设区的市人大及其常委会享有的地方性法规制定权。建议未来在设区的市地方立法备案审查制度比较成熟的情况下,废除现行的省级人大常委会对设区的市的地方性法规审批权制度,赋予设区的市人大及其常委会完整的地方立法权。立法评估作为评价地方立法草案的重要标准,检验地方立法质量的有效手段,已经受到理论和实务部门越来越广泛的青睐和重视,有必要进一步扩展《立法法》规定的立法评估事项。（完）

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