论文：《我国地方立法的能力构成与质量提升》（一）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

    立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。地方立法能力是国家治理能力的有机组成部分，地方法治扩散旨在将一地法治建设成果推向全国，民主立法、科学立法和依法立法是地方立法的根本遵循。立法需求是提高地方立法质量的内在动力：提高立法技术规范是提升地方立法质量的必由之路，服务乡村治理需要是提升地方立法质量的内生动力，突出地方特色是提升地方立法质量的关键举措。法治环境是提高地方立法质量的外在机理：公众参与立法是提升地方立法质量的重要途径，以人民为中心是提升地方立法质量的根本支撑，坚持党的领导是提升地方立法质量的政治保障。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的中国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI扩展版来源期刊《河北法学》杂志，在2024年第4期以“特稿”方式隆重推出宋才发教授《我国地方立法的能力构成与质量提升》论文。《河北法学》杂志主编马章民。

标准参考文献：宋才发.我国地方立法的能力构成与质量提升[J].河北法学,2024(04):2-18.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

我国地方立法的能力构成与质量提升

宋才发

党的二十大报告提出我国法治建设的总体目标是，到2035年“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。为了有效推进“法治中国”建设，建成具有中国特色“社会主义法治国家”，党中央不仅高度重视全国人大及其常委会的立法工作，而且十分重视地方各级人大及其常委会的立法工作。尽管地方法治只是单一制国家结构形式下的一种法治建设模式，但是地方立法工作取得的创新性成果，逐步成为国家立法体系和法治体系的重要组成部分，人们已经越来越重视“地方法治建设”问题。本文拟就我国地方立法的能力构成与质量提升略陈管见，以请教于大家。

一、地方立法能力是国家治理能力的重要构件

（一）地方立法能力是国家治理能力的有机组成部分

立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用，就必须明晰地方立法在国家立法体系和国家治理体系中的角色定位。地方在法治国家建设中具有“三个层面的双重性”特征：一是实施主体的双重性，二是实施目标的双重性，三是绩效评价的双重性。“建设社会主义法治国家”目标任务的实现，需要发挥地方与中央的双向合力作用，地方终究是中央存在与发展的重要基础和关键支撑。2023年第二次修正的《立法法》第八十二条第二款规定，“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，地方立法机关可以制定“地方性法规”。这里所论及的“地方性事务”，是指“具有区域性特点的，应由地方立法机关予以立法调整的事务”。地方性事务是整个国家事务的有机组成部分，依法依规稳妥地处理好地方性事务，对法治体系在新时代的发展和更好的发挥作用意义重大。地方立法机关抑或政府制定的法规政策质量的好坏与优劣，多与差序格局结构下的立法需求逻辑、地方性知识指引下的立法机关自主创新逻辑密切相关。越是底层设区的市的地方立法，越是容易受到当地领导人偏好、利益集团、突发事件、社会问题的严重程度诸多因素的影响，更主要的是受到立法者立法能力不足的制约。因而学界提出的“社会政策发展取向”，是符合社会公平正义的发展逻辑的。譬如，在脱贫攻坚时期民族自治地方制定的“精准扶贫政策”，就是地方政府依据“地方性知识”所采取的扶贫创新举措。立法者通过切身体验和深入扎实的立法调研工作，在全面掌握本地区贫困人口的数量、分布、致贫原因及其潜在优势的基础上，以“一村一策、一户一策”的脱贫方式予以立法规划，将扶贫资源与贫困村和贫困户的实际需求实现有效对接。从这个视角看，地方立法能力实际上包括地方立法机关的认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力和解释能力。地方立法机关的实际立法能力如何？是决定地方立法质量高低、管不管用的关键所在，立法能力本质上体现为立法的生产力。立法能力所强调和凸显的既是实现立法目的的先决条件，也是立法机关现实立法能力和实现立法成功率的显著标志。人们通常所说的立法能力建设，就是指基于对立法能力概念化的理解，去探求其深层次的决定因素，达到提升立法能力、立法质量和立法效率的目标。从一定意义上说，立法能力既是立法者完成立法任务必须具备的综合性能力，也是立法者在地方立法过程中体现出来的真实本领。立法者的立法能力与立法效能成正比关系，立法产品质量高表明立法者立法能力强；反之，立法产品质量低下则表明立法者立法能力弱。良法善治的形成离不开立法者立法能力，无论是国家立法者的立法能力，还是地方立法者的立法能力，都是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。我国于2000年3月出台第一部规范立法的专门法《立法法》，2015年3月对这部法律进行了第一次修正，2023年3月对这部法律进行了第二次修正，明确规定要“规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量”。至此，我国立法取得了显著的成就，一些重要立法、重点领域立法取得重要进展，2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称为《民法典》）就是一个典型而鲜活的例证。

（二）地方法治扩散旨在将一地法治建设成果推向全国

地方法治存在和运行的深层次机理在于经济社会发展的内生性驱动。2010年“中国特色社会主义法律体系”如期形成，奉行了三十多年的“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”的立法工作原则，以及以填补法治建设空白、满足经济社会发展需要为主要特征的立法阶段宣告结束。地方立法通过“地方性事务”的两种解构进路，把地方立法工作有条不紊地向前推进。《立法法》第八十条、第八十一条规定，地方性立法不得与《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）、法律、行政法规相抵触，“下位法”不得与“上位法”相抵触，这是我国“法治统一”原则的基本要求。地方立法是否存在差异抑或抵触的情形，需要以权利义务规范构成的法律关系模式所藴含的“法益”作为判断标准。较之“上位法”，地方性法规的法律关系模式所藴含的“法益”出现减损的，应当认定地方性法规与“上位法”相抵触。如果地方性法规一方面增加了“上位法”保护的“法益”，另一方面又由于重构法律关系模式抑或受别的因素影响，事实上减损了“上位法”保护的“其他法益”，就应当认定其立法行为属于抵触“上位法”。地方立法机关和地方政府在《立法法》的授权下，已经不再只是法律法规的单纯执行者和实施者，变成了除执行和实施“上位法”之外，还能够在立法上自主规划、自我完善和主动创新的积极行动者。实事求是地说，目前设区的市的人民代表大会及其常务委员会所展开的立法实践，主要是围绕“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”进行立法的，因而立法性质决定了不同地区之间的法治状况，“处于割裂化的状态之中，仍然是高度封闭的”。地方法治得以存在和运行的深层机理，在于当地经济社会发展的内生性驱动。要突破地方立法这种“高度封闭”的状态，迫切需要形成一种正向的、必要的“法治扩张”，让不同地方的立法成果和“先行先试”的立法经验，成为彼此互相学习和相互借鉴的方式与路径。其实无论是国家在立法条件尚不成熟的情况下，允许在某些指定的地方进行“试错”；还是在某些经济发达的地区搞“先行先试”的立法试验，说到底都是为了“将一地法治建设成果扩张、传播到其他地区”去，以利于形成一种全国性的、正能量的规模效应。地方法治扩散最主要的是“制度维度”的扩散，属于广义上的“政策扩散”的一部分。“地方法治扩散”是一个集计划性与随机性相统一的概念，在这里“计划性”体现为地方法治扩散，原本就是政府有计划地推进型法治表现形式；“随机性”则是因为即使在中央主导的情况下，其试验成果能否真正得到扩散同样具有不确定性，取决于地方法治扩散的具体实践样态及运行状况。为此，就要进一步厘清地方改革先行与地方立法权限之间的关系。地方法治扩散的对象通常带有“先行先试”的试验性质，包括地方立法、依法行政、司法审判等诸多内容。因而任何由政府赋予的公共政策，都具有合法性、普遍性和强制性的特征，同时又具有明显的不确定性特征，带有浓厚中国特色的政治色彩。

（三）民主立法、科学立法和依法立法是地方立法的根本遵循

特色鲜明始终是衡量地方立法活力和立法质量的重要标准。《宪法》第一百零七条对“地方性事务”做出了明确的界定，这条规定既是《宪法》赋予县级以上地方各级人民政府行使的管理权限之所在，也是设区的市地方立法凸显“地方特色”之所在。纯粹地方事权与针对自主性立法的地方性事务之间关系密切，中央委托事权则因执行性立法的面向而与地方性事务相对疏离。《宪法》第一百零四条规定的地方人大常委会职权中的各方面工作的重大事项，均是指向“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。这也即是说把《宪法》第一百零四条规定与第一百零七条规定相比较，无论在内容上还是在权限上，两者都具有根本性的区别。《宪法》第一百零七条所论及的“地方性事务”，纯粹处于制定地方性法规的规范语境中，在理解上不能将“地方性事务”等同于《宪法》第一百零四条规定的“地方人大管辖权”，因为《宪法》第一百零四条规定的地方性“各方面工作的重大事项”，纯粹属于人大的职权范围。《立法法》第八十二条对此做出了明确的解读，“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，地方性法规可以就此做出规定。地方立法最终能否成为全国人大在地方立法中的“必要补充”，关键在于地方立法能否满足解决“地方性事务”的需要，能否很好地凸显“地方特色”。立法“有特色”是检验地方立法质量好坏和优劣的一条重要标准。但是现实中的地方立法工作，在能否突出和体现立法特色问题上，事实上已陷入了两难境地：一方面使得地方立法机关陷于对“地方特色”理解的困惑之中，另一方面又不得不迎合方方面面对“地方特色”的不同理解。必须尽快改变地方立法存在的“唯形式特色”的观念，把立法评价标准转向以目标为核心的“特色观”。只有这样，才能摆脱形式特色立法观的束缚，促使设区的市对地方立法特色的理解站位更高，立法效果更具地方特色和更具可操作性。必须明确在有“上位法”规定的情况下，地方立法机构和执法机构应当严格执行国家法律规定，没有必要先在地方性法规中把“上位法”加以确认后再执行。习近平指出，“地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”在突出设区的市地方立法特色上，地方立法不得为了特色而破坏“国家法治统一”原则，应当从可行性和实效性层面考量地方立法特色的价值。在这里需要特别指出的是，全国人大及其常委会并没有对地方立法原则中的“不抵触”做出具体的法律解释，即使《宪法》《立法法》，都没有对这个问题进行明确的规制。因而不同的立法主体在立法实践中，对这个问题的认识和理解是存在差异的，导致“不抵触”原则在地方立法实践中，不能很好地发挥应有的效用。在未来的地方立法实践中，应当注重节约法律运行成本，尽量避免重复立法、绕道立法，促使地方立法在“有特色”的同时具有较高的可操作性。需要充分肯定的是近年来“先行先试”的地方立法模式，有效提升了地方法治化的整体水平，使地方立法权得到了合理而有效地释放，为地方立法特色创新提供了鲜活的经验，调动了地方人大及其常委会的立法积极性。（待续）

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