论文：《我国地方立法的能力构成与质量提升》（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

二、立法需求是提高地方立法质量的内在动力

（一）提高立法技术规范是提升地方立法质量的必由之路

立法技术规范和技术标准是地方立法实践活动的重要依归。地方立法作为规制人们行为的活动规则和制度规定，是一项技术性极强的实践操作活动。它的最大特点和特色是体现立法的地方性和差异性，精准地反映本地的经济、政治、文化、风俗和民情等实际情况。新修正的《立法法》极具新意之点，就是新增设了一款规定，即《立法法》第六十五条第四款规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范。”把“立法技术规范”载入《立法法》，对于规范和提升地方立法质量的价值绝对不可低估。立法技术规范是制定、修改和废止法律规范必须依据的技术方法，“地方立法技术趋于专业化和精细化，要求立法技术能够与立法程序、立法评估的概念相分离。”立法技术规范贯穿于地方立法全过程的始终，是地方立法机关和立法人员必须遵循的基本操作规程，提高地方人大立法技术规范能力，是提升立地方法质量的必由之路。地方立法是具有高度专业性、技术性的决策活动，客观上要求立法具有合理的框架结构、严谨的条文表述、统一的专业术语、自洽的事理逻辑、协调的体系衔接等等，立法技术规范正是实现这些要求的具体操作标准。立法技术规范的内涵包括立法预测、立法调查、立法规划、立法决策、立法协调、立法表达和立法监督诸方面的技术。立法技术既是保证地方立法实现立法科学化的核心要素，也是体现和提升地方立法科学化水平的重要标志。“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度”。法学界近年来探讨最多的是涉及环境、健康和安全方面的标准，如环境标准、产品质量标准、食品安全标准等“规制标准”抑或“管制标准”。譬如，《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》第九条，就是关于生产经营者必须承诺和遵照执行的食品安全质量标准的司法解释。尽管技术标准的最终形式是以客观的数值或技术步骤呈现出来的，但标准终究是基于事实、经由价值判断而形成的主客观相结合的结果。尤其是作为技术规范的标准，本质上就是地方立法的基本依据。《国家基本公共服务标准（2023年版）》（以下简称为《国家标准2023》），是自2021年“国家基本公共服务标准”发布实施后的首次调整，它关系到政府职责的实施和全体人民的基本生活质量。《国家标准2023》明确了涉及国计民生的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个领域80个基本公共服务项目的对象、内容、标准、支出责任和牵头负责单位。31个省、自治区、直辖市，都对标对表国家标准和本地区的实际需要，制定出台了本地区基本公共服务实施标准。基本公共服务标准是各级地方政府履行公共服务职责的重要依据，理所当然地是各级地方立法机关制定地方性法规和人民政府制定政府规章的技术规范。必须促使《国家标准2023》及本地区实施标准规定的服务项目，通过各级地方立法机关的立法活动督促其落地落实，保障人民群众可获得、有感受。在“十四五”规划实施期间乃至更长的一段时间内，有必要在地方立法草案起草、审议等环节，设置相应的审查与评估机制，督促立法技术规范转化为地方立法质量的刚性约束。立法技术的终极目的和实践意义在于，通过人们对立法技术的普遍使用和严格遵守，促使国家和地方法律规范的表述形式更趋完善，法规文件内容和形式的表达、立法语言的运用更趋合理化和科学化。

（二）服务乡村治理需要是提升地方立法质量的内生动力

乡村治理和乡村秩序随着法治现代化的推进日趋完善。设区的市在审慎行使立法权的同时，结合乡村振兴涵盖的乡村治理和乡村建设任务，以及人民群众对美好生活的需要和对未来的新期待,也在悄悄地对立法权限进行适度的扩展。当下人民群众对设区的市立法权的关注和期盼，已不再只是有没有的问题，而是所立的法规究竟好不好，质量高不高，管不管用的问题。要提高地方立法质量，就必须贯彻落实科学立法精神，不仅要增强地方立法的问题意识、适度超前意识，而且要健全控权立法意识、完善精品立法意识，规范立法的语言表达方式，保持法案用语的明确性与概括性的平衡，力求实现通俗性与专业性的统一。随着我国城乡一体化进程的不断加快,乡村治理体系和治理能力也呈现出不少棘手的问题。譬如，在乡村社会整治中地名冠名混乱、更名失范现象比比皆是，集中表现为“大、洋、怪、重”。2018年12月民政部等6部委就曾联合下发文件，对清理整治乡村不规范地名工作进行统一部署。但由于清理整治不规范地名工作缺乏明晰的、硬约束的法规依据，加之治理方式沿袭过去“粗放式治理”和“运动式治理”那一套，致使初期对不规范地名治理工作效果不佳，有些做法甚至还遭遇了严厉的质疑和批评。地名冠名、更名之所以出现普遍失范现象，究其根源在很大程度上是由于地名管理存在偏误。为此，民政部连续几年把修订《地名管理条例》列入“年度立法计划”，最终在2021年完成了修订任务，2022年5月1日起施行。地名冠名权绝对不是一个简单的私人权益问题,它不仅与公共资源、公共利益密切相关，而且涉及对历史文化遗产的传承保护问题，绝对不能任由私人主体随意对地名予以命名和更名。为了突出解决“九龙治水”效果不佳的问题，《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》，把地名管理的职责主要赋予给民政部门，从而为地名管理法治化奠定坚实的法律基础。地名管理总是和特定区域人民群众的经济利益和情感寄托密切相关的, 需要充分发挥村民委员会的积极作用，在管理体制层面实现群众自治与社会协同治理相结合。只有让当地村民自觉自愿地参与到决策程序和立法活动中来，让他们同政府一道参与治理、监督治理，才能够从源头上控制地名冠名权使用的乱象。这里的“社会协同”，主要体现为发挥相关组织的作用, 如村民委员会、地名学会等组织的作用,发挥他们在地名历史文化挖掘、地名整治专家建议等方面的作用。随着2018年“宪法修正案”把“设区的市立法权”载入《宪法》，设区的市人大及其常委会的地方立法权有了《宪法》依据。2018年之所以在依宪赋予设区的市人大及其常委会立法权的同时，仍然保留省级人大常委会对设区的市地方性法规的审批权制度，其目的是为了发挥其维护社会主义法制统一功能。为了便于设区的市人大及其常委会能够独立行使立法权，建议未来在设区的市地方立法备案审查制度比较成熟的情况下，废除现行的省级人大常委会对设区的市的地方性法规审批权制度，赋予设区的市人大及其常委会完整的地方立法权。立法评估作为评价地方立法草案的重要标准，检验地方立法质量的有效手段，已经受到理论和实务部门越来越广泛的青睐和重视，有必要进一步扩展《立法法》规定的立法评估事项。

（三）突出地方特色是提升地方立法质量的关键举措

新时代地方立法要凸显法治思维、科学思维、创新思维和底线思维。由于我国幅员辽阔、民族众多、经济社会发展状况千差万变，在多数情况下法律法规是存在短板的，几乎很难做到有效解决所有的社会矛盾与社会问题。完成了一个立法阶段的立法任务，并不等于因之就实现了这个阶段的法治目标。人们通常所说的“地方专有权”“地方自主权”“地方自主事权”等等，尽管具体地表述方式有千差万别，说到底就是指《宪法》《民族区域自治法》《立法法》等法律，赋予各级地方的“地方事务自主权”和“地方事业发展权”，理应由当地人大和政府共同把它治理好、发展好。这完全符合《宪法》第二条“一切权力属于人民”，第二十七条“为人民服务”的《宪法》原则。最高人民法院在指导处理部门规章与地方性法规冲突时也指出：“地方性法规对于地方性事务的事项作出规定，应当优先适用。”各地独具特色的、丰富多彩的地方性知识，构成了一个地方的独特的资源和独有的优势。一个地方的立法特色优质资源，就构成了这个地方的法治品牌。在2015年《立法法》赋予设区的市的立法权之后，不仅地方立法权逐渐扩容，而且地方法规规范在整个法律体系中的比重也在逐步增加。《立法法》2023年再次修正后，又将设区的市的立法权限范围，由原来的三项扩展到了四项。即在原《立法法》第七十二条第二款不与“上位法”相抵触的前提下，“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的基础上，现行《立法法》第八十一条第一款新增加了一项“基层治理”立法权。这项规定就是为适应和满足乡村振兴中“乡村治理”的需要，与时俱进地增加了“基层治理”的地方立法权。这也即是说，地方立法一定要坚持问题导向、体现地方意识、突出地方特色、解决地方实际问题。需要在信守标准上形成特色，在坚持特色上凸显亮点，做到立法求真求实、反映规律、体现民意、呼应民声，使所立的地方性法规，在实践中真正管用和有效。坚持问题导向、突出地方特色，是提升地方立法质量的关键举措。地方立法坚持和体现地方特色，有利于解决国家和省级层面暂时无法解决或不宜解决的现实问题。特色能体现出地方立法的制度创新和立法者的实际水平，是衡量地方立法质量高低、优劣的一个重要判定标准。地方立法要自觉地坚持以人民为中心，通过立法解决人民群众的急难愁困问题，尤其是坚持合宪性原则与法制统一原则，自觉做到不与宪法和上位法相冲突。鉴于在设区的市的地方立法实践中，确有大量法规属于行政管理方面的规范，可以把《立法法》第七十二条有关“不抵触”的法律规定，理解为“不得与行政处罚法、行政强制法和行政许可法相抵触”。除此之外，设区的市的地方立法，也不得介入行政复议法、国家赔偿法、国家公务员法和出入境管理法等法律规定的事项。近年来一些地方政府尤其是民族自治地方在乡村社会治理中，注意吸纳和发展民间社会调解方式，发挥民间法、习惯法的功能作用。这些已融入到地方法规中的习惯法和民间调解方式，由传统、惯例和习俗等地方性知识构成，不仅能潜移默化地深入到人们日常生活当中去，而且已经成为乡村的村社共同体自发秩序的基础部分。

三、法治环境是提高地方立法质量的外在机理

（一）公众参与立法是提升地方立法质量的重要途径

汇集社会治理的民意民智、完善多方参与的立法工作机制。公众参与立法一个最显著的优势和特点，就是能够起到遏制地方立法活动有可能被立法主体垄断，防止地方立法异化为极少数人谋求部门利益的手段。我国公众参与立法的“公众范畴”，包括“普通公民个体、专家学者、人大代表、政协委员、社会团体等。”党的十八大提出制定法律法规和公共政策要听取公众意见，“拓展人民有序参与立法途径”。党的十九大提出要创新“公众参与”的立法方式；党的二十大提出要“扩大人民有序政治参与”“拓展民主渠道”的要求。公众参与立法活动，不是“为了参与而参与”，而是力求通过参与的方式和途径，对地方立法的结果产生应有的积极影响。譬如，生态环境问题是涉及国计民生、牵一发而动全身的重大问题，由于政府环境信息公开程度与公众参与环境治理的期待心理不对称，抑或由于环境治理项目初期运作的不规范等因素所致，导致一些地方出现群体性事件。生态环境问题最突出的特点在于利益冲突性，地方政府如果能真正做到“以人民利益为中心”，从生态环境治理项目实施的初始阶段，就多举行一些面向公众的“分析会”“论证会”“听证会”，主动邀请有关方面负责人和群众代表参加实地考察，涉及环境影响评价活动能够让群众及时了解乃至参与其中，就能够起到未雨绸缪、春风化雨的积极效果。习近平指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。生态环境治理是典型的公共事务，具有显著的公益性和非排他性特征，需要从人和自然作为生命共同体的角度来分析公众参与机理，公众参与生态环境保护已愈来愈受到国际社会的普遍关注和重视。持续改善生态环境质量是“十四五”时期和未来一段时间的艰巨任务，需要社会各方协同发力，全民参与为环境公共利益的维护和实现提供合力基础。又譬如，《民法典》第一千零四十七条对成年男女“结婚年龄”的规定，是在全社会具有普遍性、规范性法律效力的。在“男大当婚，女大当嫁”“参军入伍”“负法律责任”等现实生活中，民法有关“成年人年龄”的规定，无论事实上是否合理都必须适用，很可能不满法定年龄的人已经具备了事实上的行为能力。乡村振兴中的社会治理立法，往往涉及复杂的利益调整问题。不同的利益群体因各自担当的角色不同，所处的位置不同，观察问题的视角不同，往往形成不同的认识和不同的利益诉求，在进行权力与责任、权利与义务配置的时候，通常免不了形成博弈。这就需要立法机关坚持和完善公开征求意见、论证听证、协商协调等立法制度，听取和回应人民群众在社会治理方面的立法意愿与诉求，使立法更接地气、更有温度、更有实效。公众参与立法是由《立法法》等国家法律规定的，能够起到防止立法活动被立法主体垄断，从而使地方立法异化成为某些部门谋求私利的手段。2023年《立法法》的修改，突出体现民主立法方面的实践经验，强调要在地方行政法规起草的过程中，进一步拓宽公众参与立法的途径和方式，应当“采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”进行。为了确保立法草案应有的质量，《立法法》第五十七条第二款规定，“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作”。吸收公众参与抑或“委托第三方”完成法规草案的起草，在本质上是最直接的公众参与立法工作。建立促使立法主体履行民主立法职责的约束机制，建立健全公众参与立法的激励机制，有助于发挥和实现民主立法的基础功能，也有益于增强基层政权合法性、人民性的政治功能，近年来公众参与立法已成趋势。现代法治的基本要求是公众扮演立法的参与者、建构者角色，鼓励和支持公众参与立法活动，实际上就是为公众合法表达诉求，提供了一条制度化、有序化的渠道。党的十八大以来，党中央和政府想尽一切办法引导和鼓励公众参与立法活动，把公众参与立法的原则向前推进了一大步。笔者在广西基层进行立法调研和乡村治理“三治结合”调研中发现，“中央立法与地方立法存在分权矛盾的背后，实质上隐藏抑或纠结一个‘事权与财权’如何配置的问题”。如果能够通过立法体制机制改革进一步下放立法权，如“把那些原本属于中央立法范围内的立法事项，但由中央实施立法又‘弄不好、管不了’的活儿，交由地方立法机构去完成，也许更有利于节约成本、更为便捷利民、立法效果也会更好”。

（二）以人民为中心是提升地方立法质量的根本支撑

要把体现人民利益和增进人民福祉贯穿地方立法的全过程。在地方立法工作中坚持和坚守国家的一切权力属于人民，不仅要保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，而且要保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实。在地方立法的目标上，要积极回应人民群众的合理诉求和期待，把实现好、维护好人民的根本利益作为立法的根本出发点和归宿。在地方立法的程序上，要依据《宪法》《立法法》的程序规定，严格立法、规范立法、科学立法，防止个别行政机关借立法的机会扩大本部门的权力，防止特殊利益群体通对立法施加非程序性的干预，让人民群众真正感受到公平正义就在身边。为进一步提高地方立法的质量和效率，现行《立法法》对地方立法的权限、机制等问题作了进一步的修改完善。譬如，在原《立法法》第五条后面，增加“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义”等内容，作为现行《立法法》的第六条第一款。这条修改突出强调了民主立法方面的实践经验，体现了对“以人民为中心”这一根本立场的坚守。现行《立法法》进一步明晰了“以人民为中心”的立法原则，强调地方立法要坚持问题导向、需求导向、守正创新，根据新时代新阶段出现的新情况和人民群众的新期待进行立法。2023年修正的《立法法》，除了进一步明确地方立法权限的边界外，还结合正在全面推进的乡村振兴等新情况新问题，将2015年《立法法》第七十二条第二款规定的“环境保护”立法，调整为2023年《立法法》第八十一条，把“环境保护”修改上升为“生态文明建设”，并且增加了“基层治理”立法事项，进一步扩大了设区的市的立法权限。人民群众是乡村社会的治理主体和受益主体，在推进乡村振兴社会治理现代化的过程中，地方政府有责任和义务培育人民群众的主体意识、激发人民群众的主体力量、维护人民群众的主体权益。坚持以人民为中心的立法理念，就要把全过程人民民主贯穿到地方社会治理立法的全流程、全链条、全方位，切实维护广大人民群众的根本利益。要健全人大代表参与立法的制度机制，立法机构就要认真听取和研究人大代表提出的立法议案和建议，条件成熟的要及时提上立法日程。要进一步推动人大代表深度参与立法，在涉及社会治理立法项目的论证、审议等环节，要充分听取和吸收人大代表的意见。近年来出现的“基层立法联系点”，是“上接天线，下接地气”的新生事物，地方立法机关要经常到基层立法联系点开展调研，广泛征求基层单位和群众对社会治理方面的立法建议。

（三）坚持党的领导是提升地方立法质量的政治保障

坚持在党的领导下充分行使各级地方的立法权。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是由《宪法》第一条第二款规定的。中国共产党之所以能够作为中国特色社会主义最本质的特征，之所以能够全方位领导立法，根本原因就在于历史和人民选择中国共产党执政，人民是共产党的最大靠山，执政党拥有了足够的领导权威，可以领导包括立法在内的法治工作。包括《立法法》在内的法律，根据《宪法》基本规范的内容，进一步细化了党的领导的原则、细节、程序、方式方法等，强化了党领导立法的合法性。因此，坚持党对立法工作的全面领导，不仅是全面贯彻落实和实施好《宪法》的需要，而且是全面依法治国、建设社会主义法治国家的核心内容。我国尽管已经建成了“中国特色社会主义法律体系”，但是从初步建成到现在才十多年时间，整体上还处于早期发展阶段，立法技术还很不成熟、立法能力还不强。反映在地方立法上最直观的体现，就是地方立法主体范围的大幅度扩容以及地方法规规范数量的增加。应当看到我国设区的市绝大多数是初次获得立法权的，绝大多数立法机关缺乏基本的立法经验，地方与地方之间缺乏立法沟通和经验交流，甚至在立法上存在许多不一致的地方，所有这些也都是情理之中的事情。《宪法》《立法法》等法律赋予设区的市地方立法权，主要目的就是为了充分挖掘地方潜力和活力，调动地方的积极性、激发地方的创新创造能力，在提升地方法治竞争力的基础上，实现各具特色的依法治理。即使在“十四五”规划实施期间，针对同一事项不同地方制定的规范不尽相同和不尽一致，这也许会成为地方立法在未来一段时间内的常态。但是就总体而言，地方立法具有条款设置针对性强，立法内容具体化、精细化、可操作性强的特点，这些恰好弥补了我国法律体系早期建设的不足。地方法规规范基本都是在地方党委的领导下，由立法机关具体地结合本地经济社会发展实际，有针对性地设定法规条款的内容，针对现实中的棘手问题提出法治化处理方案，集中体现地方制度特色和立法软实力的。所以习近平强调：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》强调有立法权的地方党委，“要加强对本地区立法规划计划编制活动的领导，统筹安排好本地区立法工作。”地方党委应当把人大立法放在本行政区域的整体中通盘考虑，运用法治思维和法治方式加强对立法规划制定工作的指导，加强对地方人大及其常委会立法工作的全面领导。党中央提出所有改革、发展政策的出台都要“于法有据”，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中，也掷地有声地说：“凡属重大改革都要于法有据”。然而实属有急需的但是立法条件又尚不成熟的事项，可以授权“先行先试”。这也即是说基于改革发展和现代化建设的现实需求，全国人大常委会可以授权某些地方和部门就某特定领域制定超越其权限的立法。譬如，2019年《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确规定“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”。如此类推，只要是在不损害《宪法》和中央领导权威的前提下，全国人大常委会授权地方或者部门就特定利益进行立法是可以理解和可以接受的。当然“借立法之名，行地方保护之实”的地方立法，是不能被接受和不能被允许的。如某地为了保护地方就业而出台《网约车管理办法》，对“网约车平台”运营车辆和司机进行严格限制，包括车辆必须是本地车牌，司机必须是本地户籍。这是通过立法程序搞不正当竞争的违法行为，是把地方保护主义贯穿于立法始终的一个典型案例。（续完）

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