论文：《民族地区生态环境损害补偿机制研究》（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

（接续）三、为民族地区生态环境补偿提供司法服务

（一）建立民族地区生态环境预防性机制和公益诉讼前置程序

环境行政公益诉讼前置程序是诉讼主体在提起环境行政公益诉讼之前的活动。我国过去的行政权规制，长期缺乏自我纠错机制的弊端是异常突出的。原来的《民事诉讼法》规定的检察机关提起环境公益诉讼适用诉前程序所具有的特殊规定，使检察机关提起公益诉讼案件的范围出现模糊与歧义。因而按照2021年12月修正的《民事诉讼法》的新规定，在检察机关提起“环境行政公益诉讼”之前，设置一道“前置程序”是非常必要的。这样做不仅可以最大限度地发挥行政机关自我纠错功能，而且可以省去许多不必要的司法资源浪费。无论过去和现在，我国的环境行政公益诉讼制度，并没有设置行政内部的救济程序。这是因为在涉及生态环境的公益案件中，多数情况下呈现出没有具体的“相对人”抑或“相对人”无法确定的情形。正像我国的“行政复议制度”一样，“环境行政公益诉讼前置程序”具有其独特的特色和优势，体现了执政党执政为民的本质属性。我国当下的“环境行政公益诉讼前置程序”，仅仅是作为行政执法的“补充机制”而已。在任何时候、任何情况下，都不能以诉讼前置程序取代抑或代替人民法院的公益诉讼制度。但是它可以根据不同诉讼主体的实际情况，结合现行行政诉讼机制形成一套诉前的程序体系，在诉前程序中做好与各诉讼主体之间的沟通和衔接。诉前程序构成公益诉讼起诉机制的重要内容，是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的首要前提。从一定意义上说，新时代新阶段人民法院已经不再只是单纯的审判裁决机关，事实上已经涵盖了维护社会公共利益的职能和功能。如果民族地区人民法院能够在诉前通过适当的程序安排，如设置纠正危害抑或侵害环境公益的行动，那么就没有必要再启动诉讼程序了。司法诉讼过程中的这种“优先程序”安排，彰显了政府行政行为的内部救济性，缓解了政府环境职责的优先性与环境公共利益行政救济手段缺失之间的矛盾。在坚持公众参与、协作互动、公平与效益相统一的前提下，建立以环境保护组织和检察机关为主体的诉讼前置程序是非常必要的，有利于为所有的环境保护主体提供协商与协作机制，实现维持环境保护主体之间均衡、稳定的互动关系。当然建立“环境行政公益诉讼前置程序”，需要通过一定的立法程序予以明确，并且只能作为民族地区环境行政执法的必要补充机制。环境公益诉讼的目的是为了维护人民群众的环境公益，因而以往的司法实践习惯于“排除原告的利益”。这种观点和做法在今天看来是值得探讨和商榷的，因为任何排斥原告利益的做法，都是与市场经济法则相背离的，在本质上会动摇人们对其自身权利的维护和正确认识。《民法典》确立的绿色法律原则，为环境资源保护提供了民法依据。未来需要在生态保护和环境治理的司法实践中，确立原告利益的客观存在原则，构建起对原告必要的和合理的支持制度。2015年7月全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在内蒙古、贵州、云南等13个省（区）开展公益诉讼试点工作，同时授权最高人民法院、最高人民检察院制定具体的实施办法。2016年最高人民法院颁布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对检察机关提起的“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”试点工作做出具体规定，从而为“环境行政公益诉讼制度诉前程序”的构建提供了契机、积累了经验。现行《环境保护法》“总则”的第六条、第八条、第九条、第十条、第十一条，分别明晰了各级政府的环境保护职能和职责；明确规定地方政府是民族地区生态环境治理和环境保护的“第一责任人”，担负着发动和倡导“公众参与”，鼓励和支持“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”的责任。各级地方政府作为名副其实的“国家”代表者，是维护好、实现好当地环境公共利益的“第一责任主体”。未来必须通过诉讼前置程序的安排和启动，督促地方政府积极履行职责、采取环境执法措施。然而无论是“生态环境行政规制体系”，还是“环境行政公益诉讼前置程序”，事实上很难做到对行政相对人的环境行政权益予以前瞻式救济，更无法满足公众权益预防性保护的诉求，直接威胁到生态环境行政规制体系的有效性。由此带来的潜在的、显现的生态环境风险，有些是源自于科学技术给生态环境创设的不确定性，更多的是来自于人类不当活动给生态环境造成的危害。只有建立具备“预防性救济功能”的行政司法体系，才能实现对行政相对人合法权益的最大化保护。我国检察机关的职权属性，要求设立诉前程序控制滥诉的发生，在司法实践中“行政尊重”和“司法能动”的裁判标准，对民族地区“环境行政公益诉讼”的效果产生了极为重要的影响。民族地区的绝大多数环境公益诉讼案件，通常会涉及不同部门、不同法律制度的交叉，当环境公益诉讼案件属于“环境行政公益诉讼”案件时，当下法律规定的“适格起诉主体”只有检察机关一家，法律并没有赋予社会组织和公众的诉权。因而支持起诉的履行方式，不适用于“环境行政公益诉讼”的诉前程序，只能通过督促政府机关履行职责并纠正违法行政行为，以消除不良影响等方式适用诉前程序。

（二）建立民族地区环境民事公益诉讼和行政公益诉讼制度

人民检察院与人民政府系公益诉讼制度法定代理关系。新修正的《民事诉讼法》第五十八条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”与此同时，这次《民事诉讼法》的修正，还在吸纳人民检察院开展“公益诉讼试点”经验的基础上，新增规定人民检察院在履行职责的过程中，发现破坏生态环境等损害社会公共利益的行为，“法律规定的机关和有关组织”不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。民族地区的生态环境民事公益诉讼工作，作为新时代新阶段人民检察院履行法律监督职责的重要范畴，未来需要构建和完善以人民检察院支持起诉为主的环境民事公益诉讼“检察权”运行机制。2017年9月习近平就强调人民检察院是“公共利益代表”，从而使得人民检察院代表国家和社会公共利益的“检察权”定位空前凸显。民族地区的生态环境具有典型的公共资源属性，环境民事公益诉讼活动，具备吸纳生态环境损害赔偿诉讼的法理依据和实践基础。因而同步构建人民检察院对“环境刑事附带民事公益诉讼”的一体化审案、办案机制，尤其是建立一套相对统一的法律适用标准，既有利于实现对“环境刑事附带民事公益诉讼”的提起，也有利于对“环境民事公益诉讼”的风险进行甄别和防范。一旦地方人民政府出现因特定事由，不适宜做公益诉讼原告的时候，人民检察院即可依据相关规定，履行“代位权诉讼”职责自行提起公益诉讼。在民族地区环境治理和生态保护的公益诉讼活动中，除了环境民事公益诉讼外，还有生态环境保护的行政公益诉讼。地方政府在环境治理和生态保护的行政执法活动中的违法性，是导致该类案件司法审查的直接原因和起点。归纳起来看，地方政府行政行为违法主要有四种形态：（1）行政机关直接环境致损行为；（2）非法许可且后期缺乏监管的环境损害行为；（3）行政机关行政不作为导致的环境损害行为；（4）不履行“先前行为”的义务导致环境损害行为的发生。“依法行政”和“公正司法”，是当下和未来推动民族地区生态文明建设的两大重要任务，需要从生态环境行政规制体系和司法体系两个方面，实施更加自觉、更加积极的态度来保护生态环境，避免风险行政行为的扩张对合法行政权益的侵犯。为此，建议未来在生态环境行政诉讼立法和修法的过程中，把生态环境行政诉讼的具体对象，扩大到包括具体行政行为与内部行为、事实行为等诸多方面。与此同时在确立原告资格方面，应当通过立法途径确立符合条件的环境公益组织的起诉资格。在立法的顶层设计中，要注重司法权与行政权的平衡，通过约束预防性行政诉讼程序，有效平衡“司法权”与“行政权”两者关系并促使其良性发展。自2018年起，由我国检察机关提起的环境公益诉讼案件，都被正式纳入到行政诉讼法的调整范围。在相关法律和司法解释尚未出台之前，把“生态环境公益诉讼指导案例”作为司法经验指标，有利于细化法律条文的内容并堵塞某些法律漏洞，有益于推进环境公益诉讼理论的发展与完善。为解决生态环境公益诉讼“同案不同判”的问题，最高人民法院自2016年至今，共发布了14个环境公益诉讼指导案例。为保证环境公益诉讼指导性案例发挥参照效力，未来需要因地制宜地建立指导性案例背离论证责任制度，明确规定和规范不参照指导性案例办案的说理论证，这样做既便于规范法官的自由裁量权，又有利于提高环境公益诉讼指导性案例的权威性。为满足民族地区环境公益诉讼司法实践的需要并增强裁判的说服力，建议最高人民法院未来在选择指导性案例的时候，“有必要锁定法律关系与关键性事实，明确类案件判断内容”，以保障在司法实践中环境公益诉讼案例的统一适用。最高人民法院和最高人民检察院，应当对现有环境法律规定中模糊的部分进行必要的阐释，以便在全国不同区域统一司法适用，以缓解民族地区环境公益诉讼案件因果关系认定困难的局面。

（三）构建民族地区生态环境案件刑事民事责任统筹体系

推行环境资源刑事、民事、行政“三合一”审理模式。破坏生态、污染环境犯罪的司法现状，暴露了当下社会存在的一些深层次问题，刑事司法机关在界定环境犯罪的范围和刑罚的具体适用方面，确实存在比较大的不确定性。近年来民族地区司法系统审判机制改革，推行“刑民责任统筹适用”，就是为了解决对同一类生态环境案件，在刑事和民事责任适用上实现“一致性”，达到“同案同责”“同案同判”“同案同罚”的司法审理效果，发挥刑事和民事两种责任“一加一大于二”的功能作用。2021年1月最高人民法院在《环境资源案件类型与统计规范（试行）》中提出，要统一环境资源审判法律适用，对同一起环境污染、生态破坏以及资源不合理利用的案件，要统筹适用刑事、行政和民事责任，协同发挥刑事审判的惩治教育、行政审判的监督预防、民事审判的救济修复功能；同年10月最高人民法院又强调要“完善不同诉讼程序和责任方式的衔接机制”。可以说最高人民法院推行的“三大责任统筹适用”和“一判三赢”的审判机制改革，是对生态环境“恢复性司法”“修复责任优先”和“生态司法保护系统化”审执方式的创新，即通过建立刑事制裁、民事赔偿与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度，实现惩治违法犯罪、修复生态环境和赔偿经济损失的“三赢”目标。从法律规范的视角看，我国《刑法》事实上为解决民事赔偿问题预留了规范空间。譬如，《刑法》第三十六条就规定了“赔偿经济损失”与“民事优先”的司法原则。这条《刑法》规定，事实上是从刑事实体法上，规范刑事审判可以附带解决民事赔偿问题。但是在刑事审理的程序规定和处置实践中，刑事“罚金”并不是承担民事责任的方式，决不能把刑事“罚金”等同于“民事赔偿”。人们通常所说的“借助刑事罚金来解决民事赔偿和环境补偿”问题，这在法理和司法实践上是一种误解，绝对不能把“刑事罚金”混同于“赔偿经济损失”的民事责任。事实上“刑事附带民事”程序，具有从属性和复合性的特点。在责任承担的实体法律上，适用《民法典》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷适用法律若干问题的解释》等民事法律；在环境侵权所应承担的责任方式上，主要体现为《民法典》规定的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。自党的十九大以来，生态环境民事责任追究和承担，更加呈现出“类型化”和“系统化”的特征与趋势。这里的“类型化”是指《民法典》在第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”中划分的两种类型：第一种类型是《民法典》第一千二百二十九条规定的“因污染环境、破坏生态造成他人损害的”，侵权人应当承担侵权责任的直接利害关系主体。第二种类型是《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定的“因生态破坏造成公益损害”，“国家规定的机关或者法律规定的组织”有权提起损害赔偿的公益诉讼的适格主体。这里的“系统化”是指《民法典》在第七编“侵权责任”中采用“总则+分则”的结构模式。在民族地区未来审理生态环境民事责任的司法实践中，需要“系统化”地理解和适用《民法典》“总则”中的民事责任、侵权责任一般规定和具体的责任类型。与此相适应，在民族地区审理生态环境民事案件的实践中，政策规定的“认罪认罚从宽”与“公益诉讼赔偿金适用”，事实上存在着一定的矛盾和冲突。尤其是《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》发布后，不仅环境私益诉讼案件和环境公益诉讼案件明显增多，而且“民事赔偿的惩罚性力度”也显著加大。现行法律体制规定污染生态环境的行为，统统归属于环境行政机关管辖和处理。只有在环境行政机关认为该具体的污染行为，构成刑事犯罪抑或超出其行政管辖范围的时候，才会考虑将其污染环境案件移送刑事司法机关处理，污染环境行为才有可能进入刑事司法程序并受到刑事责任追究，地方政府对其履职行为具有强势的话语权。那么，在倡导“少用刑罚”理念导致刑责追究范围过窄的情势下，地方政府是否会因之而存在对生态破坏者、环境污染者包庇与对司法的干涉？作为国家法律监督机关的检察机关，如果继续实施生态环境“惩罚性赔偿”措施，那么，它与刑法的“罚金刑”、行政处罚法的“处罚刑”之间，是否存在需要因同质而进行抵扣？这是一个亟待未来立法予以明确和回应的问题。（完）

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