论文：《生态环境损害赔偿诉讼制度研究》
宋才发
凤凰新闻社讯
我国生态环境损害赔偿是从长江、黄河跨行政区域流域治理开始的，经历了对跨行政区域生态补偿制度实践的反思与探索，建立了流域源头生态环境的纠纷解决机制。对于跨区域流域水污染纠纷解决的途径，法律主张采取协商方式与协调方式相结合的办法进行，《民法典》规定生态环境侵权适用惩罚性赔偿制度新规。要构建完善的生态环境损害赔偿诉讼制度体系，需要建立生态环境损害政府索赔诉讼制度，确立前置程序是检察机关履行环境公益诉讼的范式，规范生态环境损害赔偿制度的协同模式。要完善侵权惩罚赔偿司法适用制度体系，就需要构建生态环境损害适用惩罚性赔偿的民事公益诉讼制度，刑附民公益诉讼案件惩罚性赔偿的民事适用制度，生态环境侵权案件惩罚性赔偿的司法适用制度。《重庆工商大学学报（社会科学版）》是由重庆市教育委员会主管、重庆工商大学主办的人文社科综合学术期刊，先后荣获“全国优秀社科学报”“重庆市优秀期刊”“重庆市高校优秀学报奖”“全国优秀社科学报”“重庆市一级期刊”“中国科技论文在线优秀期刊”“RCCSE核心学术期刊（扩展版）”“AMI综合评价（A刊）扩展期刊”“人大复印报刊资料重要转载来源期刊”等荣誉，该刊2024年第3期首篇发表宋才发《生态环境损害赔偿诉讼制度研究》论文。《重庆工商大学学报（社会科学版）》主编曾维伦，执行主编李月起，副主编朱德东（常务），本文责任编校杨睿。
标准参考文献：宋才发.生态环境损害赔偿诉讼制度研究[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2024(3):1-9.
宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。
生态环境损害赔偿诉讼制度研究
宋才发
长期以来，环境公益民事诉讼被定位为公法上的客观诉讼，认为公益诉讼不宜适用惩罚性赔偿制度。对此，党的二十大报告明确提出要“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度。”《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在“总则编”新增“绿色原则”，并专门在“侵权责任编”“环境污染和生态破坏责任”一章，增设生态环境惩罚性赔偿制度的内容。最高人民法院2021年12月通过《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《惩罚性赔偿司法解释》）。所有这些重大政策的出台和法律制度的调整，既明白无误地回答了在生态环境损害赔偿诉讼中，能否适用惩罚性赔偿的问题，也有力地回应了新时代经济社会发展的迫切需要。
一、生态环境纠纷解决机制是损害赔偿诉讼的前奏
（一）对跨行政区域生态补偿制度实践的反思与探索
通过流域生态环境补偿机制协调区域范围内经济社会可持续发展。我国的长江、黄河都是跨行政区域的流域，这里的跨行政区域分为两种情况：一是指同一个省（区）范围内跨行政区的区域；二是指跨省级行政区之间的区域。我国幅员辽阔、人口众多，可供利用的生态环境资源十分有限，不仅人均占有量不多，而且地域分布极不均衡。为了保护区域生态环境安全，对那些为维护中下游区域生态环境安全，丧失诸多发展机会的源头和上游区域给予适当的经济补偿，有利于促进区域之间利益平衡和协同发展，实现区域之间的环境公平正义。因而从概念上说，生态补偿是指生态系统服务功能的受益者，自愿地、无条件地对生态系统服务功能提供者支付一定费用的行为。由此带来抑或产生的生态环境补偿机制，原本就是一种动态的、联系的、长期发展运作的系统机制，也是一种利益关系的协调机制和运作方式。通常所说的长江、黄河流域生态补偿制度，是指调整流域的利益受损者与受益者之间利益衡平关系的制度，不包括损害者的赔付责任，仅限于流域受益者对生态维持和建设成本的公平分摊，是以环境公平正义和可持续发展为价值导向的一种合理的补偿制度。这种特定的跨行政区域的生态补偿机制，可以把社会经济活动产生的环境正外部性内部化，通过制度化设计达到协调彼此之间的利益关系，形成对生态环境保护和生态文明建设的激励机制，为区域间协同共治目标的实现提供内在动力。当下长江、黄河流域跨行政区域补偿，存在着一些亟待解决的问题。譬如，补偿的权利主体和义务主体不清晰，到底应当由谁来补偿？补偿给谁？补多少？怎么补？这些基本的问题还没有完全理顺。补偿的性质也不是很清晰，补偿与赔偿有时也发生相互混淆，甚至有时把生态补偿的激励对象与生态环境治理的义务主体相混淆。补偿的依据不充分、不很合理也是一个大问题。譬如，广西壮族自治区九洲江流域的生态补偿，是以流域横断界面的水质检测指标为依据的，这就成为一种末端的补偿机制，其滞后性不利于充分激励具有正外部性的环境保护行为。我国新时代新阶段的生态补偿制度，是促进经济社会可持续发展的一条重要途径，良好的生态环境具有公共物品属性和排他性的特征。建立跨行政区域生态补偿机制，不仅有利于实现生态环境资源共建、共治和共享，而且有利于发挥加强生态环境保护、促进区域经济社会可持续发展的作用。国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出要探索“建立多元化生态保护补偿机制”，扩大补偿范围、合理提高补偿标准，在“十四五”期间基本建立符合国情实际的生态保护补偿制度体系。为此，各级地方立法机关和地方政府需要从立法和政策上，进一步完善生态补偿制度体系，出台相关实施细则，依法厘清生态补偿的标准、途径和方式。需要从执法上，进一步完善自然资源产权登记制度，健全生态系统服务价值核算评价制度，完善产权交易制度。生态补偿的本质说到底就是交易行为，需要加快推进以产权交易为基础的生态补偿制度创新，探索多元化生态补偿方式、扩大补偿范围，在不同领域建立与生态补偿相关的生态保险体系，实现“使用者和排放者付费，节约者和保护者受益”。
(二）建立生态环境纠纷解决机制为损害赔偿诉讼铺平道路
民事公益诉讼可在各环节发挥补充行政机关执法能力的作用。流域环境污染纠纷通常分为流域环境污染纠纷和流域生态破坏纠纷两大类型，本文重点探讨长江、黄河流域跨行政区域“流域环境污染纠纷”处置问题。水流是长江、黄河流域得以存在和发展的载体，污染物质随着自然水体的漂流而逐渐不断扩散，致使长江、黄河流域下游环境遭受污染并损害不特定多数人的利益。所以，长江、黄河流域环境污染纠纷，主要是指因污染物污染流域生态环境，导致流域环境公共利益遭受损害而引发的矛盾抑或冲突。我国第一部流域法律是2020年制定的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），首次把支持和鼓励地方政府开展横向生态补偿的经验和成功做法写进了法律。2021年国家公布《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，提出了建立流域横向生态补偿机制的基本目标，实施规划、落实方式以及基本路径。国家要求黄河流域治理以“生态优先、系统治理”为原则，制定了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。习近平在考察沿黄河省区时强调，“沿黄河开发建设必须守住生态保护这条红线”。2020年国家公布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，对黄河全流域建立横向生态补偿机制进行全面部署。2023年4月1日实施的《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），为黄河流域生态环境治理，从原来的条块分割向系统化、协同化转变提供了法律依据。在“十四五”规划实施期间，涵盖长江、黄河整个上游区域的民族地区，需要站在人与自然和谐共生的高度谋划经济社会发展，遵循生态修复规律全方位推动生态损害治理，实现“山水林田湖草沙”一体化保护。流域环境污染纠纷解决机制主要由“诉讼机制”和“非诉讼机制”两大组织体系构成。流域环境污染侵害法益的“公益性”，本能地决定了纠纷化解机制的路径，必然带有与生俱来的公益性倾向。非诉讼解纷机制，一般采取“磋商+商调+检察建议”的模式运作，它是当下流域环境污染纠纷解决机制的一个重要特征。总之，生态环境纠纷解决机制的建立为损害赔偿诉讼铺平了道路。建立生态环境公益诉讼的主要目的，在于拓展起诉资格以引入这一新型诉讼。2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）增加了民事公益诉讼条款，着眼于通过原告资格的放宽来引入这一新型诉讼，并使之适度展开和有序进行。但由于没有对民事公益诉讼的适用范围和程序规则做出规定，法律提到“公益诉讼”适用于“社会公共利益”受到损害的情形，但是并没有明确何种形式的利益属于受保护的公共利益。2017年在修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）《民事诉讼法》的时候，增加了检察公益诉讼条款。检察公益诉讼体现了国家主导和半开放的双重特征，检察公益诉讼制度是我国一项独创的机制。针对传统污染、破坏行为，通常由立法机关或其授权的行政机关来划定行为标准。值得注意的是在实践中由司法机关来确定何为受到保护的公共利益，应给予何种程度的保护以及决定具体的保护方式，不可避免地会带来司法权向立法权和行政权的扩张。事实上在公益诉讼中，司法权已开始向行政权扩张并承担着补充执法的功能，环保组织通过将行政机关和污染者作为共同被告，要求行政机关直接承担相应责任或监督污染者完成停止侵害、修复的责任。民事公益诉讼已在各环节发挥补充行政机关执法能力的作用，包括标准的设置、对被规制对象的监测以及对违反者采取的实施行动。
（三）生态环境侵权适用惩罚性赔偿制度新规
惩罚性赔偿制度新规具有补救公共利益损失的重要功能。惩罚性赔偿是指在补偿性赔偿或名义性赔偿之外，要求恶劣行为者向受害人承担超出实际损失以外的超额责任，以实现惩罚被告的不可容忍的行为并遏制被告及他人在将来做出类似行为的目的。生态环境损害责任原本不属于《中华人民共和国侵权责任法》（《侵权责任法》自2021年1月1日《民法典》实施之日起废止）的调整范围，但是《民法典》却明确将其作为特殊的侵权责任加以规定，凡因污染环境造成民事权益损害的，可称之为生态环境私益损害；凡因破坏生态造成民事权益损害的，可称之为生态环境公益损害。由于损害生态环境行为同时造成私益损害与公益损害的事实，这就决定了私益损害补偿性赔偿请求权与公益损害补偿性赔偿请求权可以发生聚合，从而为私益损害惩罚性赔偿请求权与公益损害惩罚性赔偿请求权并存的立法模式提供了抽象的理论依据。公益损害惩罚性赔偿请求权的首要配置目标，是确保生态环境损害得以全面救济；而遏制损害生态环境行为，只是公益损害惩罚性赔偿请求权在客观上可能产生且具有正当性基础的附随功能。生态环境损害惩罚性赔偿制度，要比普通环境侵权责任更加严厉和严格。2018年《宪法修正案》首次把“生态文明建设”载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）；2021年1月1日起实施的《民法典》，首次确立了生态环境损害惩罚性赔偿规则。其实把惩罚性赔机制引入环境公益诉讼和生态环境损害赔偿领域，在我国法学界一直存有争议。譬如，像民法学家王利明、张新宝、王竹、陈广华等，均认为惩罚性赔偿在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿领域不能适用。《民法典》第一千二百三十二条规制生态环境损害惩罚性赔偿请求权，预示着今后任何侵害生态环境权的行为，都可以适用惩罚性赔偿制度新规。最高人民法院颁布实施的《惩罚性赔偿司法解释》，为《民法典》第一千二百三十二条规定了司法适用的具体路径和要求。《民法典》创设故意损害生态环境的惩罚性赔偿制度，既是对以“填平损失”为核心的环境侵权民事救济制度的重要补充，是对侵权责任法领域的新拓展和新应用，也为补偿社会公共利益损失进行了制度创新。惩罚性赔偿这个制度新规，具有补救公共利益损失的特殊功能，公共利益归根结底是人民的利益，因而惩罚性赔偿便成为消费公益诉讼实践中重要的诉讼请求。惩罚性赔偿制度的法律功效，在于它能够激励被侵权人主动维权，提高保护生态环境法律实践的积极性和参与度，赋予被侵权人及其风险代理律师更大的激励去寻求更高水平的赔偿。最高人民法院《惩罚性赔偿司法解释》明确惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数，一般不超过基数两倍。《惩罚性赔偿司法解释》强调要依法提高环境违法成本，严惩突出环境违法行为，充分发挥惩罚性赔偿制度的功能作用。
二、构建生态环境损害赔偿诉讼制度体系
（一）建立生态环境损害政府索赔诉讼制度
地方政府作为生态环境损害索赔主体有其正当性和必要性。关于地方政府能否成为生态环境损害索赔主体的争议一直不绝于耳，其争论的焦点聚焦在三个方面：一是把“自然资源国家所有权”作为索赔“请求权”的基础存在法理悖论；二是地方政府在承担行政执法权的同时又充当民事索赔权主体存在逻辑悖论；三是地方政府索赔与公益诉讼制度关系不明晰引发实践悖论。根据全国推行生态环境损害赔偿制度改革试点的经验，今后省（区）级政府、市（地）级政府有权代表本地作为赔偿权利人，向人民法院提起生态环境损害赔偿磋商抑或诉讼请求。这即是说，当生态环境损害在现行法律框架内难以得到有效救济的时候，需要通过确立政府索赔制度的方式来填补法律漏洞。由于我国生态环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物（即国有自然资源），只有将生态环境要素转化为具有资源和经济属性的物权客体，进而适用民法上的防御请求权和损害赔偿请求权，才能对生态环境损害进行间接的、部分的救济，但始终难以实现对生态环境损害的有效填补。环境行政执法往往注重作出行政处罚尤其是罚款的处理，因而在过去较长的一段时间内，“以罚代刑”“以罚代治”的现象较为普遍。因此，如果一定要证明地方政府索赔的正当性和必要性，抑或论证它是为“填补漏洞”而生；那么，首先就要论证现行制度体系在救济生态环境损害上的不周延性，是生态环境治理的客观需要把地方政府推到了索赔主体的前沿位置，也是生态环境损害索赔的客观实践使地方政府索赔成为填补法律漏洞的手段。当下法律体系缺乏对生态环境损害赔偿的规定，客观上需要地方政府索赔加以弥补。为防止地方政府索赔异化为“密室操作”，就需要建立相应的监督机制并理顺与环境公益诉讼的衔接关系。无论是传统的生态环境行政规制体系还是风险行政管理体系，事实上既无法对行政相对人的环境行政权益予以前瞻式救济，更无法满足公众的权益预防性保护诉求。只有建立起具备预防性救济功能的行政司法体系，才能实现对行政相对人合法权益的最大化保护。这就需要在未来生态环境损害索赔立法、修法的设计中，高度注重司法权与行政权两者之间的平衡，通过立法有效衡平这两种权力的关系，促使其在良性的法治轨道上运行。
（二）前置程序是检察机关履行环境公益诉讼的范式
公益诉讼作为维护公共利益的司法制度，最大的价值在于维护社会公共利益的“公益性”。检察机关向人民法院提起民事公益诉讼所针对的对象，依据现行法律、法规和司法解释的规定，主要是污染和破坏生态环境、侵害众多消费者合法权益两种类型的案件，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条对此作出了明确规定。在公益诉讼制度面临的诸多挑战中，最突出的就是规范体系的不成熟性与稚嫩性。检察机关依法行使环境公益起诉权，是对我国民事诉讼制度和行政诉讼制度的适用与开拓。这里需要特别指出的是，检察机关作为享有国家公权力的公益代表，公权力的行使既有可能带来抑或产生巨大的威慑力，稍不留意也有可能带来抑或造成更大的滥诉风险。正因为如此，依法设置公益诉讼“前置程序”，实在是一种“把权力关进制度的笼子里”的明智之举，理所当然地成为规避风险、顺应诉权扩张的一种有效机制安排，也是规制检察机关提起环境公益诉讼的一种范式。检察院提起公益诉讼的“前置程序”，事实上兼具合法、合理与审慎性特点。通过构建检察机关提起公益诉讼的“前置程序”，既有利于控制和防范检察机关滥诉行为的发生，也有利于实现不同类型案件的分流处理。我国现行法律规制的“前置程序”，在程序正义的范畴内具有其合法性和正当性，既是规制和约束检察机关提起环境公益诉讼的一种范式，也是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的重要前提。2017年 6月全国人大常委会通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，规定检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼，须先予履行“督促程序”以及“支持起诉程序”。但由于当下能够提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的只有检察机关一家，法律没有赋予社会公众的公益起诉权，因而“支持起诉程序”事实上不适用检察机关的诉前程序。我国诉讼程序法规制的“诉前程序”，要求当事人先行特定的行政抑或内部途径进行救济。即是说，任何诉讼主体在没有利用特定的内部或行政救济之前，不得直接通过诉讼程序向人民法院寻求救济。这样规定的目的是为了避免产生滥诉、节约司法资源、提高司法效率。依法设定检察机关诉前程序，不仅有助于公共环境利益免受侵害，而且有利于发挥检察机关的环境诉权。检察机关启动行政公益诉讼审判程序，主要集中于“行政机关不作为”方面的案件。“检察建议”是诉前程序的一个重要环节，“回复检察建议”是认定有关机关作为的形式要件，行政机关不履行职责或履行不彻底就是“不作为”。鉴于检察机关具有国家整体利益维护者和公共利益代表人身份的双重性，法律设置公益诉讼诉前程序，可阻止检察机关滥用环境诉权，并使之受到法定程序的规制和约束。
（三）规范生态环境损害赔偿制度协同模式
构建生态环境损害赔偿制度的规范协同模式。《民法典》“侵权责任编”从侵权责任定性的角度，区分了“污染环境”“破坏生态”造成他人损害和生态环境损害的情形。从实定法设置的救济进路上，我国形成了行政处理、生态环境损害赔偿、环境民事和行政公益诉讼等多元解纷路径，呈现出“私益救济”“公益救济”并行不悖的救济特点。我国检察机关自2015年开始试行公益诉讼制度，力图遏制严重污染环境行为，但这种机制运行的实际结果未能实现预期的功效。究其原因在于地方政府的包庇与干涉过多，片面的“少用刑罚”理念导致刑责追究的范围过窄。加之有些司法机关对本该重判的犯罪分子判轻了，以致判处的刑罚不足以遏制该类犯罪，甚至陷入“刑不制罪”的困境。在“十四五”期间，需要强化对政府执法人员和监督人员的刑责追究，加大对犯罪参与人的刑事处罚范围、刑罚力度和赔偿额度，促使所有相关人员均有所忌惮而不敢实施抑或放纵污染环境行为，达到震慑和遏制污染环境犯罪的肆意蔓延。2020年修正的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定（试行）》），第一条和第五条就明确规定，特定行政机关作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼的前提条件，是“与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商”，并需要在立案程序中提供相应的说明材料。这条司法解释实际上是确认了在生态环境损害发生后，行政优先于司法的公权配置方式。需要指出的是，这种“行政程序前置于司法裁判”的制度设计，根源于生态环境的公共利益定位以及行政机关主动促进公益的职责分工。遵循“行政前置”“司法殿后”的顺位式救济模式，我国的检察机关、行政机关、社会组织等，构成了不同层次、不同层级的多元诉权主体，它们各自具有不同层级异质化的诉讼主体资格。在私益和公益损害所保护的法益已清晰界分的情形下，私益诉讼和公益诉讼应当各自有序运行，不应当彼此渗透、涉入异质法益救济的诉讼之中。为了纾解这些制度运行中事实上存在的非协同化问题，未来国家立法和修法需要从赔偿范围审查、恢复原状责任的适用干预诸多方面，慎重考虑如何构建“私益诉讼”“公益诉讼”机制相互衔接问题。需要以是否确有提起诉讼的必要为原则，增设“行政前置”限制条件。尤其要在合理界分“行政监管权”“损害赔偿请求权”的基础上，结合我国自然资源“统一确权登记”的成果，确定自然资源国家所有权的代表行使主体为赔偿权利人，构建起具有中国特色、适应未来发展、生态环境损害赔偿制度的规范协同规制模式。有必要重构行政机关提起生态环境损害赔偿程序的权利基础，因为自然资源主管部门在新一轮机构改革中，已经被确立为“统一行使生态保护修复职责”的有权机构。国家提出的自然资源资产产权改革方案，实际上已经容纳了生态保护的管理性目标。
三、完善侵权惩罚赔偿司法适用制度体系
（一）构建生态环境损害适用惩罚性赔偿的民事公益诉讼制度
世界卫生组织发布的有关统计数据显示，全球70%的疾病和40%的死亡人数与环境污染因素密切相关。由于环境污染导致污染受害者个人健康损害的赔偿责任，长期以来一直被纳入环境侵权民事救济范围，致使环境污染受害者的健康损害赔偿，处于赔偿不足抑或索赔难的困局之中。实事求是地说，现实的赔偿状况既不能弥补受害者因环境污染所造成的全部损失和损害，也不能起到警示污染者幡然醒悟主动承担应负的全部责任。应当肯定以个人健康和公众健康为利益客体的“环境健康损害赔偿”，是完全适合《民法典》惩罚性赔偿最新法律规定的。总结现实环境损害和生态破坏的经验教训，思考我国未来环境健康损害赔偿的出路，是理解《民法典》第一千二百三十二条规定，为什么适用于环境健康损害领域的重要抓手。尽管《民法典》第一千二百三十二条主要适用于“环境公益损害救济”，但是笔者认为惩罚性赔偿责任更应当适用于“环境私益损害救济”。即是说依据“以人为本”“执法为民”的立法要求，惩罚性赔偿责任适用的落脚点，应当放到人的环境健康损害上面。法律对生态环境损害的救济不能本末倒置，强化环境健康损害侵权赔偿，符合环境保护基本法的目标。《民法典》第一千二百三十二条规定的惩罚性赔偿新规，不仅适用于传统私益侵权领域，而且在环境健康损害领域更具适用优势，因为它有利于激励环境私益损害者寻求司法救济，改善当下环境公私益侵权惩罚性赔偿适用失衡的状况。在公益与私益彼此界分相当清晰的情势下，为了解决可能出现的“无救济”抑或“重复救济”问题，未来需要进一步完善私益诉讼与公益诉讼的衔接机制，增设“行政前置”的限定性适用条件，尤其要尊重职权分工，避免僵化适用行政优先而造成司法缺位，避免程序的空耗进而阻滞生态环境损害的公正救济。最高人民法院的《若干规定（试行）》，既规定了生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼救济利益的同一性、生态环境损害诉讼先行以及环境民事公益诉讼补位的顺位关系，也规定了在先行审理生态环境损害赔偿案件的前提下，把环境民事公益诉讼并入生态环境损害赔偿案件合并审理（即“二审合一”）的诉讼模式。譬如，适格起诉主体针对同一个损害生态环境公共利益的诉由，又提起环境民事公益诉讼的，则可以把民事公益诉讼作为“附带”于在先的生态环境损害赔偿诉讼一并审理。但是也要注意到过于依赖法官的自由裁量，有可能会造成裁判结果的不确定性和不周全性。《生态环境惩罚性赔偿司法解释》第十二条阐明公益诉讼参照个人诉讼予以处理，结合该解释第十条确定个人诉讼的惩罚性赔偿标准“一般不超过损失数额的二倍”。这条解释既赋予“司法机关在二倍以内确定惩罚性赔偿金额的裁量权”，也解决了现实中计算基数选择的绝大多数争议。因为并不是所有的环境公益侵权案件都存在“生态环境服务功能损失”，抑或可以界定“生态环境服务功能损失”的具体数额。但是无论如何，依据惩罚性赔偿新规的规定，起码可以补偿受害者无法由原来补偿性赔偿所涵盖的部分，如受害者无法证明的实际损失。
（二）刑附民公益诉讼案件惩罚性赔偿的民事适用制度
惩罚性赔偿是刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼都适用的制度。民法注重对私权的调整，是调整平等主体之间关系的法律。《民法典》确立的环境侵权惩罚性赔偿属于私法领域，是一种特殊的民事责任。譬如，《民法典》“侵权责任编”第一千二百二十九条至第一千二百三十三条，是为保护“私益”专门设定的追究私益侵权责任条款；第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，是为保护“公益”规定的造成生态环境损害的侵权责任条款。《民法典》将“惩罚性赔偿”机制引入生态环境侵权领域，其目的是要通过私法对生态环境予以保护。尽管理论界有人担心把“惩罚性赔偿”机制引入生态环境侵权案件审理之中，可能会阻碍在“刑事附带民事公益诉讼”程序中对纠纷的有效解决。然而事实胜于雄辩，“惩罚性赔偿”适用不仅较好的弥补了私人惩罚性赔偿固有的缺陷，充分发挥了刑罚的威慑与预防作用，而且克服和缓解了“履行差错”所致的责任不足。在刑事附带民事公益诉讼程序中，有意识地引入惩罚性赔偿制度，具有一定的正当性、合理性和科学性，必将成为刑事附带民事公益诉讼制度未来优化的必经之路，符合司法实践对于公益诉讼的价值期许。由于刑事附带民事公益诉讼，既能涵盖民事公益诉讼的普遍性，又能凸显刑事附带民事的独特性。因此，如何协调好刑事程序与民事程序之间的关系，已成为刑事附带民事公益诉讼最棘手的问题之一。党的十九届四中全会提出要“完善生态环境公益诉讼制度”“加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度”。惩罚性赔偿制度是协调刑事、民事两大诉讼程序的关键所在，涉及到惩罚功能体系定位、避免双重乃至多重处罚，关系到公共利益实现与保障违法行为人正当权益等不同价值之间的衡平与协调。惩罚性赔偿制度的适用不只是一个技术性问题，而是一个关涉新时代新阶段司法制度体系构造的命门问题，需要在引进的同时注意发掘出其中存在的问题并及时予以解决。由检察机关代替不特定多数的私益主体提起惩罚性赔偿，不仅可以更好地发挥惩罚的震慑效用，避免和减少司法资源的过度消耗，而且可以对公众关心的重点公共领域提供全方位保护。关于环境侵权惩罚性赔偿的额度，还需要在未来的司法实践中结合环境侵权的特殊性做进一步探讨。需要指出的是惩罚性赔偿实质上有多重价值追求和功能，譬如，具有权利救济、公益修复预防等功能。然而罚金也是惩罚性赔偿功能中的一种，法律规定罚金不能用作救济和公益修复等方面的开支，最终必须如数上缴国库，作为一般性财政资金加以使用。
（三）生态环境侵权案件惩罚性赔偿的司法适用制度
《民法典》第一千二百三十二条把惩罚性赔偿引入司法审判实践。生态环境侵权行为不同于一般侵权行为，我国对环境侵权的研究起步较晚但发展较快，已有学者引用了在我国尚未正式确立，但在国际社会得到普遍认可的“环境权”概念，环境权是指公民享有的在适宜环境中生存和合理支配资源的权利。《民法典》首次把生态环境侵权行为，概括为“污染环境”和“生态破坏”两种类型。实事求是地说，生态环境侵权行为并非一般的侵权行为，它所侵犯的不只是他人的私益，往往在侵犯“私益”的同时也侵犯了社会“公益”。尽管有些生态环境侵权行为，只造成生态破坏却没有导致环境污染。但是从法律的角度看，生态破坏本身要殃及千千万万人的生态权益，威胁到整个社会和国家的生态安全，因而这种侵权行为不仅侵害了他人的合法利益，也侵害了社会的公共利益。由于环境侵权行为本身所固有的相对隐蔽性，致使侵权行为的损害后果具有不确定性、滞后性和难以认定的特性，并不像传统侵权领域中的损害后果那样直观甚至可以可量化，受害人通常很难精准地找到侵权人，因而维权也就成为一件非常困难的事情。环境侵权惩罚性赔偿是司法审判实践中的一种特殊的民事责，它在本质上是对直接受害者和间接受害者所受损害的一种填补。这种“填补”既可以是物质的，也包括精神的。即是说，受到生态环境侵权行为损害的受害者，不仅可以因之向侵权行为人提起环境侵权经济赔偿诉讼，还可以在诉讼程序中一并提起精神损害赔偿。从法的性质角度看，环境侵权惩罚性赔偿实质上扮演了补偿性赔偿的角色，在一定程度上是对环境侵权所造成的尊严和感情等损害的赔偿。《民法典》第一千二百三十二条把惩罚性赔偿机制引入司法审判实践，以立法的方式确立了环境侵权领域的惩罚性赔偿制度，实现了与《民法典》确立的“绿色原则”相得益彰。在环境侵权司法实践中，人民法院之所以支持环境侵权惩罚性赔偿，是因为它既能够维护公共利益，又具有对受害者的补偿性功能；同时司法通过鼓励私人提起诉讼的途径，用私法手段解决了刑事惩罚没有实现充分惩罚和威慑的弊端，使得环境侵权惩罚性赔偿成为推动环境私人执法的重要杠杆。环境侵权惩罚性赔偿原本属于私法领域，但由于环境侵权人的侵害行为不只是侵害了“私益”，还侵害了公众的环境公共利益，因而环境侵权惩罚性赔偿制度，兼具了对环境受害者和生态环境公共利益的双重保护责任。
