论文：《社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理》

宋才发

  传统乡村治理是“因俗而治”，当代乡村治理是依法治理。《中华人民共和国民法典》第一编：《总则》第10条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”乡村治理法治化具有特定的内在规定性，乡村社会共治秩序有其自治规则，乡村社会治理要发挥乡规民约的作用。当下民族地区乡村治理存在的主要问题是：精准扶贫陷入结构性治理困境，乡村自组织体系涣散，民生保障法治体系不健全。民族地区乡村治理法治化抉择的路径是：探寻走出精准扶贫结构性治理困境的路径，重视乡村自组织建设和功能的发挥，完善乡村治理民生保障法治体系。由湖北省教育厅主管、湖北民族大学主办的CSSCI来源期刊（扩展）、全国民族地区“十佳”学报、湖北省优秀期刊、全国高校社科精品期刊《湖北民族大学学报（哲学社会科学版）》（编辑委员会主任：邓磊，主编：王敬尧、副主编：刘伦文），2020年第4期在“民族地区治理”专栏首篇发表宋才发教授《社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理》论文。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理

宋才发

（广西民族大学　法学院，南宁 530006）

一、社会治理法治化视阈下乡村治理问题缘起

传统乡村治理是“因俗而治”。自古以来乡村社会就是传统中国的根脉，农耕文明是中华文明的本质所在。以农耕文明为标志的传统乡村文明，是一个包罗万象、充满生机和活力的综合体。譬如，像乡村空间环境、田园风光、乡风民俗等无不囊括其间。传统乡村社会的“村庄”抑或“村寨”，无论过去还是现在，都是国家最基本、最基层、最小的自然单元。尽管它地域狭小、人口有限，但它通常就是一个浓缩的“熟人社会”，有些居民世世代代就劳作和休养生息在这个小小的村落里。他们的社会地位也许非常低微、生活亦不富裕，但他们却生活得安然自在、非常踏实，无论他们的躯体抑或灵魂，都有一种天然的安全感。“约定俗成、耳濡目染、潜移默化”的礼俗文化，历来是中国传统文化的“底色”，已深深地寖入乡村社会的骨髓之中，人们多因礼俗而行规矩、因礼俗而成德性。传统农耕社会并不是没有法律，只是对于贫瘠、古朴、善良的村民来说，乡村社会治理难于用上法律，老百姓也不习惯适用法律而已。在持续发展5000余年的乡村社会里，传统礼俗已成为社会公认“最合时宜”的行为规范。村民们基本上靠传统礼俗的功能和权威，“摆平”抑或“解决”发生在乡间邻里的一切矛盾纠纷。老百姓一般都羞于打官司、害怕打官司抑或根本就不打官司，于是就有了民族学家、社会学家费孝通先生说的：乡土社会是“无讼”社会的绝妙境况。人们对“天道”“人道”恪守的基本信条，就是“天不变、道亦不变”“传统礼俗不变”。传统礼俗的作用和价值，在传统乡村社会绝对不可小视，它不仅是传统道德规则的基本要义，而且是社会教化的基本保障。因而乡村社会对传统道德的维系，主要靠人们内心信念、社会礼俗和社会舆论共同发挥作用，法律规范所起的作用是微乎其微的。法律制度对传统乡村社会的治理，仅仅是从规制上对人们的行为构成一种前所未有的威慑力。要在传统的农村社会里实施乡村治理、推行民主法治，实在不是一件一蹴而就的事情。

当代乡村治理是依法治理。当代民族地区乡村治理的直接发动者、组织者和领导者是村民委员会。民族地区乡村社会治理法治化，是通过村民委员会组织实施的“村民自治”来实现的。村民自治法治化既是乡村治理法治化的具体体现，又是乡村治理法治化的出发点和落脚点。这就是民族地区“村民自治法治化”与“乡村治理法治化”内在的、必然的逻辑关系。“1982年宪法”首次将“村民委员会”组织形式，依法定性为“基层群众性自治组织”，以宪法的权威赋予它合法的法律地位。进入20世纪90年代后，村民自治组织形式获得了突破性的进展，发生了实质性的变化。农村普遍构建了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为标志的村民自治体系，村民自治组织进入了发展的黄金期。经过《村民委员会组织法（试行）》颁行10多年的有益探索和“试行”实践，1998年国家正式颁布实施《村民委员会组织法》，取消了原来“村委会一般设在自然村”的法律规定。首次以国家立法的形式，把村民自治的基本单元，由原来的“自然村”修改并提升为“行政村”。以“村民委员会”为标志的“村民自治”组织，自此进入了一个前所未有的快速发展期。针对在改革开放实践中暴露出来的新情况新问题，2010年10月28日全国人大常委会又对《村民委员会组织法》进行了全面修订，使村民自治制度从运作程序和操作规则上进一步得到完善。民族地区乡村治理主体依法健全和完善，是在社会治理法治化视阈下，解决法治社会建设“最后一公里”的关键环节，是健全自治、法治、德治相结合新型乡村治理体系的根本所在。乡村治理法治化的一般进路，过去多采取由政府单向度自上而下的“简约推进”。其实这种自上而下简约推进的治理效果并不理想，在实践中暴露出诸多异常棘手的问题。概括起来说就是两个突出问题：一个是社会治理主体单一，另一个是社会治理方式陈旧落后。要从根本上解决这两个问题，必须紧密结合2020年“精准脱贫”收官年的实际情况，把“脱真贫”“真脱贫”“脱贫不返贫”的艰巨任务，与国家正在推行的“乡村振兴战略”对接起来、融合起来，实现乡村治理法治化的路径创新和内容创新。即由原来的“管控规制”向“法治保障”转变，把自治、法治、德治三者有机结合起来，更多地运用道德约束力规范社会行为、调解各方面利益关系，运用法治思维、法治手段化解乡村社会矛盾纠纷。当下民族地区“乡村治理”“精准脱贫”的基本任务，已经不再是一般解决贫困群体“有饭吃”“有衣穿”“有房住”的问题，而是如何满足他们共同参与社会资源整合、利益分配、社会机构治理的重大期盼问题。只有把民族地区乡村治理融入到具体的脱贫实践当中去，才能够探索出一条符合民族地区乡村治理实际的新路子。从一定意义上说，实现民族地区乡村治理法治化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一，是实现与乡村振兴战略对接、实现乡村“治理有效”目标的具体体现。

民族地区乡村是国家治理体系最基本的单元和基层社会载体，民族地区乡村治理是国家治理的重要组成部分，是精准脱贫背景下社会治理法治化的重心所在，关乎民族团结、边疆安全的大局问题。民族地区乡村治理既是“稳疆固边、国家安全”治理的重要内容，也是维系“社会安全、边疆繁荣”发展战略的需要。为落实习近平2015年3月8日在参加广西全国人大代表团审议时发表的“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”的指示问计于民，笔者曾3次带领课题组成员深入到云南和广西边境地区乡村村寨、兵营哨所，就边境秩序管控、边疆社会治理问题展开深入调查研究。调研的最终成果《关于西南民族地区边境管控有关问题的调研报告》， 2018年2月16日获得中共广西壮族自治区党委常委、政法委书记黄世勇的重要批示；2月20日获得广西壮族自治区人民政府副主席黄伟京的重要批示；4月获得国家民族事务委员会颁发的“优秀调研报告奖”证书，调研报告载入《南宁法治发展报告（2018）》蓝皮书。村民自治对于推进新时代乡村振兴、农村现代化和农村基层社会治理，发挥了极为重要的推动作用，具有极为重要的现实意义。村民自治最开始就是在原有“自然村”的基础上诞生的新生事物。譬如，调研地广西宜山和罗城的农民群众，当初就是以自然村为平台，在全国率先自发地建立了村民自治组织，赋予自治组织维护农民切身利益、维护农村公共秩序的基本职能，自此拉开了在全国农村推行基层社会自治的大幕。宜山和罗城农民群众“摸着石头过河”的做法，得到了党和政府的肯定与支持，经过经验总结和理论提升，这种农民自发组织形式发展成为最早的“村民委员会”组织。当下国家正在着力推进“重心下移”“转型创新”的“乡政治理”，基本出发点是尊重基层和农民民主权利、激活基层活力，实施乡镇以下以“村民自治”为核心的“乡政村治”新模式。为了探索“乡政村治”的新路径，2019年7月24—25日本人带领广西民族大学法学博士团队，赴“中国村民委员会发源地”——广西河池市宜州区屏南乡“合寨村”，拜访“中国村民自治第一人”、“合寨村果作屯”第一任村民委员会主任韦焕能，就如何完善以自然村为基本单元的村民自治组织，为中央政府推进乡村有效治理提供实践经验展开实地调研。与此同时还带队深入广西柳州市、桂林市、河池市和玉林市乡村调研，依据调研获取的第一手资料写出的调研报告《广西展示乡村治理“试验田”的示范效应》，被《人民日报》网络版、《人民日报》社《市场报》、《中国时报》、《国际日报》、新华网、人民网、中国国际新闻传媒网、中法新闻法制网、凤凰新闻中心网、凤凰华人资讯网、中俄资讯网、国家发展改革委中宏网、市县领导决策网、中国民生网、新农村乡村振兴战略网、中国人文经济网等大型媒体刊载发布。广西壮族自治区党委常委、政法委书记黄世勇对调研报告做出重要批示，发文将调研报告印发给自治区党委、政府有关部门决策参考。该调研报告在中共广西自治区党委办公厅组织的2019年全区论文评比中荣获“一等奖”。因此，本文拟结合本人2019年深入广西柳州市、桂林市、河池市和玉林市乡村调研获取的第一手资料，就社会治理法治化视阈下民族地区乡村治理问题略陈管见，以请教于大家。

二、社会治理法治化及乡村治理的基本理论

（一）乡村治理法治化具有特定的内在规定性

民族地区乡村社会历史和发展的差异性，内在地决定了乡村社会秩序与规则的特殊性和多样性。除了人们熟知的和习以为常的民间行为规则之外，还富含有浓厚的传统道德规则、现代因素的法律规则。这些规则不仅对乡村社会主体行为具有规制作用，而且对乡村社会秩序稳定、和谐社会构建提供了法治范式，已经成为乡村社会以法治为标志的多样化规则并存的社会基础。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的当下，民族地区乡村社会以法治为标志的多样化规则的存在，仍然具有不可替代的作用和意义。十九大报告提出新时代乡村社会治理不仅要法治化，而且要打造共建共治共享的治理新格局。这个“治理新格局”的作用和价值在于，不仅要使乡村治理格局的维度得以拓展，而且要使乡村治理格局的内涵更加丰富和更加完善。在这里“共建”是共治共享的前提和基础，“共治”是对社会治理方案的具体落实和有效实施，“共享”则是共建共治的必然结果，反过来又为共建共治提供动力支持。人们过去总认为，社会治理只要实现了“多元参与”，其结局就必然是“合作共治”，“共建共享”无异于“合作共治”。其实即使实现了“多主体参与”，也不一定能达到“共治目标”的实现。在民族地区乡村治理过程中，始终存在着“国家公权力”与“社会自治权”之间的博弈，同时也必然出现“法律规则”与“自治规则”之间的冲突。在一定的环境、背景和条件下，事物发展的结局往往不以人们的意志为转移。恰恰由于这种“公权力”和“私权利”、“法律规则”与“自治规则”共同介入、共同参与乡村治理，才使得乡村治理得以出现共建共治共享的新格局。这种“共同介入”“共同参与”乡村治理的特殊方式，是当下乡村治理法治化包容并蓄的特色所在，也是共建共治共享治理格局的优势所在。在多元主体共同参与乡村治理的前提下，地方政府仍然是乡村治理体系中的关键成员。但是政府充当的实际角色已经发生了质的转变，已经由“政府主导”变换成“政府负责”，由政府“直接管理”转向“间接管理”，越来越多的政府公职人员由“单位人”变成了“社会人”。因而地方政府在乡村治理实践中必须“还权于社会”，尤其要与社会多元主体建立“合作伙伴”关系。如果把乡村治理法治化理念和方式，与传统治理理念和方式做一个比较，不难发现当下乡村治理法治化的特点和特色，是强调把法治理念、法治思维和法治规则融入乡村治理的全过程，淡化地方政府在乡村治理中的核心地位和主导地位，突出法律法规在乡村治理规范体系中的核心地位和主导地位。

（二）乡村社会共治秩序中的自治规则

自治规则在这里是指乡村社会主体在长期的生产生活实践中，自发形成的、具有一定规制力和约束力，能够为乡村主体普遍认同并自觉遵守的行为规则。自治规则功能作用的释放和发挥离不开个体，但又从本质上有别于个体规则，因为个体规则主要是调整主体的个别性行为，它同乡村整体秩序和利益的关联度比较低。自治规则属于乡村社会长期存在的、相对稳定的一种社会规则系统，它的最大特点和优势就在于，着眼于个体性对乡村社会整体利益的影响，突出了对乡村社会整体秩序的维护和治理。习近平在十九大报告中指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”习近平论及的乡村“三治结合”的治理体系，凸显了中国传统法文化“由内向外、刚柔并举、知行合一”的治理理念，是对乡村治理的一种应然导向和实然规范，表明执政党和中央政府正在最大限度地下移乡村治理重心；赋予乡村治理终端主体即村民自主治理的广阔空间，宗旨就是要最大限度地激活村民参与乡村治理的主动性、积极性和创造性。可以说“三治结合”的乡村治理体系，既科学地回答了国家治理体系和治理能力现代化的价值取向问题，又完满地回答了在乡村治理重心下移进程中，迫切需要阐释清楚的“乡村治理什么、如何治理”等现实问题。近年来中央政府反复强调要重视基层社会自治能力建设，推动社会治理重心向基层下移，促成政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。自治规则在这种背景下的规范作用就更加明显，村民个体不再被视为一般的理性行为者，已经变成为传统习俗、自治规则的传承者和实施者，担负着维系千百年来积习而成的自治规则的任务。现代法治社会的基本内涵和根本任务说到底，就是构建一个以公民自治为目标的法治模型，运行的终极目标抑或基本价值取向，就是马克思和恩格斯在《共产党宣言》里讲过的：“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，每个人都获得自由而全面发展的机会。因此，在中国特色社会主义新时代，民族地区乡村治理必须坚持和实施“三治原则”不动摇，把自治、法治与德治有机结合起来，依法排除地方政府过去那种对乡村治理主体合法权益与正当行为不应有的干涉，明晰和凸显乡村治理主体自治的合法地位。

（三）乡村社会治理要发挥乡规民约的作用

传统社会自治规则的内容非常丰富，主要的和集中的体现在乡规民约和民族习惯法上面，类似于人们通常所说的“家法族规”“村规民约”的综合体。自宋代至明清两个朝代，王朝政府一般都比较重视乡规民约在乡村治理中的作用。在几千年“皇权不下县”的封建社会里，乡规民约在乡村治理规则体系中，始终占有绝对的主导性地位。从法理上讲，“自治规则”既是乡村秩序治理的制度基础，也是乡村社会治理体系的基本元素。在乡村社会居民日常生活矛盾纠纷解决的过程中，自治规则对于平衡邻里之间的利益关系、稳定村庄社会秩序具有重要价值。在某些特殊领域特殊境况下，自治规则在普通民众的心里，有时候比法律具有更高的“认同感”和“公信力”。所以，即使在当下民族地区乡村治理实践中，也要发挥乡规民约、村规民约和少数民族习惯法的积极作用，促使传统法治文化和法治规则与现实法律规范，朝着正确的方向相辅相成、相向而行。只要社会主体能够通过自治的途径和方式，形成良好治理秩序和社会秩序的那些方面，国家权力机关和地方政府就不宜横加干预。应当宽容和允许乡规民约、村规民约和少数民族习惯法的合法存在，自治规则合理运行和潜移默化的作用，通常自发而自然地决定着特定乡村秩序的样式。对于自治规则自身的某些局限性，也需要用法治精神和价值取向予以引导和修正，促使乡村自治规则更好地为法治乡村建设服务。从严格意义上讲，自治规则价值体系的完善，既离不开法律的支撑，也离不开其他社会规则的良性互动，更离不开德治法律文化对人们的熏陶和涵养。民族地区乡村社会共治秩序的最终建成，必须以乡村治理主体的自治为基础，既要体现乡规民约、行业规章、团体章程和少数民族习惯法自治规范的价值，更要发挥乡规民约、行业规章、团体章程和少数民族习惯法对乡村治理的作用。无论是建设乡村治理的共治秩序，抑或是建设乡村治理的规则秩序，都离不开法律的支撑和保障，乡村社会自治权的实施和发展，同样需要得到法律的引导和保障。法律对自治规则作用的保障能力，主要体现在对合法性自治规则从立法上和司法上予以确认，对运用自治规则达成抑或处置的结果予以认定。因此，当下的法治宣传教育工作，要着力培育居民自觉崇尚法律、遵守法律、依法维权和依法办事的习惯，促使每个公民都成为法治国家、法治社会的自觉参与者和捍卫者。

三、民族地区乡村治理存在的主要问题

（一）精准扶贫陷入结构性治理困境

结构性是相对于系统性而言的，任何事物的发展和完善都是先有系统、后有结构的。事物的内部一般都存在着两类矛盾：一类是新旧性矛盾，另一类是结构性矛盾。其中的“结构性矛盾”，体现为事物内部不同部分、不同层次之间的矛盾。当下民族地区乡村经济社会发展和乡村治理面临的结构性矛盾抑或结构性治理困境，都是在乡村治理过程中发生的新情况、新问题。譬如笔者在调研中发现，有不少行政村存在村民委员会与村民之间的利益矛盾问题、村民委员会与乡镇政府之间的利益关系问题、乡镇基层政权组织与市县政府的事权划分问题、同一区域范围内主体民族与非主体民族的利益配置问题、政府主导乡村治理与多元治理主体之间的权利义务关系问题，等等。这些问题不仅都是经济社会发展中的矛盾，而且不是单一性的问题，往往是多个矛盾交织叠加形成的结构性问题。走出结构性治理困境的根本出路，在于加快乡村结构性改革、推动乡村经济社会持续健康发展。深化乡村体制机制改革本身又涉及诸多问题，只有在乡村治理改革的思路上，明晰了“先改什么、后改什么”的结构性安排，才能确保乡村治理改革平稳有序推进。就民族地区2020年“精准扶贫”“精准脱贫”收官年面临的实际问题看，民族地区贫困治理、乡村治理、乡村振兴结构体系不完善的问题仍然相当突出，致使精准扶贫、乡村治理和乡村振兴陷入结构性治理困境。

2019年笔者带领法学博士生调研团队在广西柳州市三江侗族自治县进行乡村“三治”调研时发现，部分行政村的“两委干部”一度陷入“权力之争”，村委会干部对农民群众的切身利益不够关心，村民承包林地的“林权证”，至今没有发到村民的手里，县政府拨给农民的“种粮补助款”也长期发不下去。原因在于有些地方由于村委会组织不健全、领导班子团队精神发挥不到位，尤其是在村务“一事一议”过程中，有些村委会干部事实上存在着拉帮结派，损害群众切身利益和集体利益的问题；有些村委会干部缺乏大局意识，缺乏维护群众利益的担当精神；还有些村委会干部思想方法和工作方法陈旧，缺乏锐意改革创新精神。每当群众向村干部反映自身利益和大家关切问题的时候，总有少数村干部认为这些“刁民”是在给他们“找麻烦”“添乱子”。在“精准扶贫”“精准脱贫”的问题上，尽管有较多治理主体共同参与其中，但基层政府仍然居于绝对的主导地位，致使在少数地方出现脱贫验收蒙哄过关、“打擦边球”的现象。也尽管严格的“考核责任制”给扶贫干部带来压力，但是在一定程度上，滋长和催生了个别干部急于晋升和牟取私利的贪欲。还有些干部在脱贫验收问题上不愿“硬碰硬”、以软碰硬“绕道走”，个别地方已经出现故意漏报、瞒报贫困户的现象；基层政府为完成上级政府下达的“脱贫任务”，提高脱贫工作效率和业绩，有些地方已经出现把工作精力用在“精准填表”、迎评迎检、陪会参会等“面子工程”上；个别县为了早日实现“脱贫摘帽”夙愿，更为了蒙哄上级检查评估，采取“天天上门拜访”的伎俩，威逼贫困户对现有住房进行劳命伤财的不必要修缮，等等。所有这些直接威胁到贫困群体切身利益的改善，引起了当地群众强烈的不满情绪，损害了执政党和中央政府在群众心目中的形象，甚至酿成贫困群体奋起反抗、上访等一连串乡村社会问题。基层民众为了表达利益诉求、反映社情民意、检举揭发乡村干部以权谋私和贪污腐败的上访，理应受到国家法律保护，因为这是法律制度赋予公民的基本权利，任何组织和个人都不得借故阻挠乃至随意抓捕上访人员。在较长的一段时期内，由于积压问题太多、积怨太深，一度民众上访、缠访、闹访和重复上访的情况相当严重。个别被地方政府盯为“刁民”的上访人员，不惜代价越级上访到北京“告御状”，似乎到高层上访的人数越多、次数越多就越能惊动上级，严重地妨碍和冲击了国家机关正常的工作秩序。上级政府机关实施“上访问责”制度之后，有些地方政府急忙出台严格管控上访群众的文件，以期达到“息访”抑或“零上访”的目标。结果在一些地方又出现了“暴力阻止上访”和“民众围攻政府机关”等事与愿违的情况，致使一些地方政府因之陷入了“上访管控困境”。为此，国务院下发《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》等文件，提出要从关心民众切身利益上下功夫，从提高农民群众的获得感、收益感、幸福感上缓解和最终解决群众上访问题；要求各级政府从“少填报表、减少检查考评、减少会议活动、减少发文数量、规范调查研究、严格监督问责”等6个方面，规范地方政府及其工作人员“精准脱贫”绩效考核、脱贫评估验收的行为。要在当下突破“精准扶贫”结构性治理困境的瓶颈，从近期目标看，需要建立贫困群体在“精准脱贫”过程中的主体地位，依法赋予他们完成“精准脱贫”后续任务的主体权利。一方面，鼓励和支持他们通过自力更生、发挥内在主观能动性，积极主动地创造自我美好的幸福生活，确保在一定时期内“脱贫不返贫”，实现巩固和稳定脱贫成果的目的；另一方面，地方政府要统筹领导多层行政体系，尤其是组织和引领社会组织力量继续参与巩固脱贫成果的行动体系，防止出现乃至陷入“梅佐乔诺”陷阱。

（二）民族地区乡村自组织体系涣散

在一般情况下乡村自组织不需外力干预，就能够自行建立乡村社会正常秩序，实现从一种组织状态内向另一种组织状态转变。“个人”与“社会力量”原本就不是同一个范畴的概念，一旦通过自组织体系把个体动员和组织起来，就会成为一种不可战胜的社会力量。换个视角看，由个体凝聚而成的社会力量，不仅能够在政府和个人之间发挥关系调节的作用，而且有利于促进和实现各方利益的均衡发展。然而有些地方基层干部和村委会工作人员，不仅对乡村自组织疏于引导和支持，而且对社会力量的作用缺乏基本的认同，认为乡村自组织和社会力量是政府机构体制外的群体，不具备作为乡村治理主体的资质和能力。乡村治理当下面临的现实困境在于：一方面，政府还没有办法解决所有村庄包罗万象的公共事务；另一方面，由于少数官员充当黑社会、恶势力的“保护伞”，致使具有强制力的地方性规范遭到肆意践踏。要妥善解决和有效治理乡村纷繁复杂的公共事务，一方面需要借助乡村道德和法治文化的作用，另一方面需要发挥乡村自组织和自治规则的作用。为此，国务院在《“十三五”脱贫攻坚规划》中，明确要求要“广泛动员社会力量帮扶，支持社会团体、基金会、社会服务机构等各类组织”，参与和从事到扶贫开发、乡村治理事业中来。从严格意义上说，乡村自组织体系同农民群体的“松散性”相适应，是个“不稳定”抑或“亚稳定”状态的组织系统。乡村自组织是通过一个组织核心，根据系统内部各元素抑或组成部分相互作用，所产生的一种不可逆的组织过程；在生命起源、物种进化、人类思维、社会组织等复杂系统中，几乎都存在着自组织体系和自组织运行过程。多数民族地区由于受历史的、民族的、宗教的和文化的影响，往往社会内部结构分化动力不足，乡村自组织化程度比较低，社会关系连接的主要形式仍然离不开“血缘”“族缘”关系，致使“乡村自组织”体系涣散，群众的法律维权意识和政治参与意识不强。长期的经济贫困和社会发展不均衡，在人们心理上产生了新的不平衡甚至被“剥夺感”。这种客观存在的乡村社会“差序格局”和“民族情理”特征，以及传统社会“礼治秩序”和“熟人社会关系”的构成状态，本质上不仅限制了乡村自组织体系的完善和功能发挥，而且制约了乡村治理法治化的有效推进。有些地方政府面对社会治理的复杂性和信访、维稳压力，习惯于采用行政命令手段把社情民意“一掌拍住”，而不善于利用和发挥乡村自组织的功能作用，甚至有少数干部以言代法、以权压法、以身试法，这种残留在少数官员身上的官僚习气和衙门作风，是与社会治理法治化背道而驰的。只有建立一个公平正义的社会秩序，确保乡村自组织体系健全完善、在法治规则下有序运行，才能够把民族地区乡村社会治理带进良性运行的法治化轨道。

（三）乡村治理民生保障法治体系不健全

要弄清楚这个问题，需要从如下几个方面展开分析。（1）从权力视角看，公民与政府的关系是人民主权与政府治权的关系，用时下的政治术语表述就是“主仆关系”。社会主义法治的根本要义在于“依法授权”“以法治权”，精髓在于“法治政府”“法治社会”，目的在于建成“法治国家”。政府的公信力是评价政府与公民关系的一个重要指标，政府的公信力揭示了人民群众对政府的满意度和信任度。维护民族地区社会公平正义，实现乡村社会治理法治化和民主化，是与社会主义本质、社会主义法治精神完全契合的。由于少数领导干部在转型期经受不住执政考验，暴露出以权谋私、生活腐化堕落，甚至充当黑社会保护伞等严重问题，败坏和损害了执政党在人民群众心目中的形象，极大的影响和削弱了人民政府的公信力。（2）从权利视角看，随着法治国家、法治社会的有序推进，乡村居民的权利意识不断觉醒，使得部分个人利益受损的乡村居民，内心深处产生了较强烈的“被剥夺感”。加之在一段时期内缺失完善的民生保障体系，致使中央政府提出的“两不愁三保障”民生权利，在一些偏远的民族地区没有落到实处，农民群众“被剥夺”的念头似乎愈来愈强烈，经济利益受损往往诱发各类矛盾冲突，必须通过合理的制度设计来消弭这种情绪的滋长蔓延。（3）从权利表达渠道看，社会公众能够及时有效地进行利益表达，是社会公众实现自我利益诉求的基本前提。当下农民群体政治参与的积极性普遍不高，参与乡村治理公共事务的渠道不畅，普通农民参与乡村治理决策的“话语权”几近于零。处于弱势群体农民正当合法的利益诉求，通过特定的渠道予以公开表达，既是他们实现自我价值和释放“被剥夺感”的重要手段，也是影响乡村治理效果的重要因子。从一定意义上说，在当代中国社会治理结构中，乡村社会的动态稳定就是整个中国社会动态稳定的基础，乡村农民的政治认同，又是整个乡村社会动态稳定的基石。一旦农民群体对基层政府失去认同感，就有可能不顾一切地选择违法维权方式，就会引起社会正常秩序的紊乱。因此，民族地区政府在推进乡村治理和乡村振兴的进程中，应当把握乡村振兴的实质和内在规律，顺势推进政府体制机制改革，构建合理的现代治理机制，提升基层政府乡村治理能力，提高农村公共产品与公共服务的有效供给。政府要进一步加大对农村弱势群体生存保障的投入力度，打造公平正义的社会环境，最大限度地抑制社会矛盾生成的客观条件。

四、民族地区乡村治理法治化抉择的路径

（一）探寻走出精准扶贫结构性治理困境的路径

尽管2020年是“精准扶贫收官年”，但是如何保障贫困群体脱贫不返贫，如何依法巩固和保证精准脱贫的绩效成果，仍然是乡村治理必须继续面对的艰巨任务。长期以来，由于形成了基层政府是乡村扶贫治理主导和主体的单一模式，致使农村基层政府成为“唱独角戏”的“强势”扶贫治理主体，不仅使得被扶贫对象（贫困群体），在扶贫过程中失去主体地位，而且其他社会力量也严重参与不足，在一个时期内精准扶贫陷入了结构性治理困境状态。在2020年“精准脱贫”收官与“乡村振兴”对接之际，基层政府实质上担负着“精准脱贫”成果巩固和“乡村振兴”引领的双重职责，必须尽快对乡村扶贫治理主体进行结构性调整。即是说要对所有乡村扶贫治理主体的身份、功能、角色和利益点进行重新调配，要以精准扶贫结构性调整和优化为抓手，加快基层政府精准扶贫角色转换，凸显贫困群体在巩固脱贫成果中的主体作用，重视发挥乡村自组织和社会力量的功能作用，全盘统筹配置和全面优化扶贫资源，探寻走出精准扶贫结构性治理困境的新路径，构建新时代各方力量广泛参与的多元化扶贫治理新格局。基层政府只有彻底丢掉“以政绩考核为扶贫目标”的俗套，迅速改变原有的、陈旧的扶贫思维方式，突出和激活贫困群体的主体地位和内生动力，优化考核责任制度背景下的组织目标，才能真正突破精准扶贫结构性治理困境，走出一条对扶贫效果巩固以及可持续性发展有利的新路子。考察民族地区“精准脱贫”的实际效果，不仅要关注当下贫困群体面貌的焕然一新，而且要关注贫困群体自力更生、内生动力的增强，把立足点放在贫困群体脱贫之后的脱胎换骨上面。基层政府在即将全面铺开的乡村镇振兴过程中，要扭住把贫困主体内生性动力融入乡村镇振兴的每一个环节不放，培养和塑造贫困主体主动创造幸福新生活的意识和能力。地方政府要充分认识到，在法治建设体系还不很完善、民众法治素养还亟待提高的情势下，国家信访制度仍然有其存在的必要性，仍然是普通民众表达公民诉求和利益要求的制度化渠道。无论是“维权型上访”“道义型上访”“检举型上访”，还是“谋利型上访”抑或“偏执型上访”等，都是在社会转型期人们利益调整中出现的“日常反映”，大可不必人为地把这些人民内部矛盾“敌我化”“妖魔化”，上级机关也不能把“零上访”作为行政考核指标“层层下压”。各级政府必须严格按照2019年新修订的《信访条例》办事，树立动态的社会秩序观，构建依法行政的基层法治环境；花大力气壮大和巩固乡村自治组织，依法健全自组织调解体系；健全独立的基层司法体系，筑牢基层社会公平的最后一道防线。“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”。新的乡风民俗的生成与文明生活的实现，离不开经济社会的快速发展，离不开对建设美丽乡村的规划设计。推动中华传统文化“造物体系”与“造型体系”蜕变更新，是民族文化复兴在乡村振兴中的具体体现，必须以新的高度塑造新的乡村空间。譬如，新型乡村的设计要考虑到整体建筑的格局和风貌，考虑到对历史文脉的继承和弘扬，关顾到乡村居民对新乡村社区空间载体的认同，等等。乡村振兴和社会主义民主法治建设的内在要求，是当下农民可行能力的重要构件。乡村振兴是包括文化复兴在内的全方位振兴，不仅要完成复活再造乡村文化的历史使命，而且要为新时代乡村文化提供新的生命活力。也就是说，只有把提高农民现代民主意识和素养，加强对农民群体主体意识、权利意识、参与意识、协商意识的培育，提升他们制度化参与利益表达的能力与意识，把规划设计深度融合到乡村振兴过程当中去，才有可能实现推动乡村振兴高质量发展的目标。

（二）重视乡村自组织建设和功能的发挥

民族地区乡村治理法治化，说到底就是落实好、实现好“村民自治”“村民之治”。乡村自组织的形成发展过程，是由村民根据实际需要自发成立抑或组建而成的，一般都有与自组织功能相适应的制度基础，自治组织群体依据这些自行拟制的规范制度，进行自我组织、自我服务和自我管理，乡村治理应当重视乡村自组织功能作用。从实际效果看，乡村自组织功能发挥主要体现在如下几个方面：（1）自组织依据国家法律法规和地方政府规章的规定，自发制订适合行政村、自然村治理需要的行动规范，在乡村社会产生一种内生性秩序，自觉地用群众乐于接受的乡土规范约束村民的行为，自觉维护当地正常的生产生活秩序。（2）自组织有效弥补了村民委员会、乡镇政府在公共职能行使方面的不足，如积极组织乡村群众喜闻乐见的公益活动，协助村委会筹办大型民族节庆活动，配合各级政府开展有益于居民身心健康的移风易俗、清洁卫生活动等。（3）自组织通常还保持与村外一定的互动联系，一方面消除乡村内外治理力量之间的某种紧张关系，为本村群众正常的生产生活秩序提供良好的外部环境；另一方面，配合地方政府和村民委员会尤其是发挥新乡贤的积极作用，争取和扩大村民的获得感和幸福感。依据乡村自组织这种独特功能和治理特点，只要地方政府因势利导引导得当，自组织完全能够成为乡村有效治理的一支重要力量。地方政府应当依法确认乡村自组织的合法性和正当性，在乡村治理法治化的实践中，通过制度保障、规制引导和融贯规则诸多途径，积极主动地“嵌入”乡村自组织资源。社会组织是社会治理活动中极为重要、最具活力和潜能最大的要素，能否最大限度地调动和发挥社会组织的作用，在本质上关系到社会治理实践的得失成败。地方政府应当不遗余力地激励社会组织和社会成员参与到乡村治理中来，不断提升乡村治理的社会化水平；竭尽全力完善乡村治理制度体系，不断增强乡村治理的法治化能力。地方政府在乡村治理实践过程中，还要进一步加强和完善村委会组织建设，拓宽群众利益表达渠道，对各类社会组织需求的合法性必须予以认可，对他们社会生活和社会利益的期待，必须从制度上予以保障，确保其权利平等、机会均等、规则公平。基层干部要随着政府工作重心下移的体制机制转型，尽快完成和实现自身的角色转换，即由原来的领导主体、执行主体和参与主体的角色，转变为贫困群体、乡村社会与国家之间的沟通者、协调者和合作者的角色。国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》突出强调，要提高广大农民群体和其他社会成员，依法依规积极参与农村社会公共事务治理的能力水平，积极支持和鼓励乡村自组织和各种形式社会组织的力量，广泛参与到扶贫开发和乡村治理事业中来，充分发挥其政府和个人无法替代的功能作用。

（三）完善乡村治理民生保障法治体系

十九大报告突出强调要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”坚持在改革和发展进程中保障和改善民生状况，维护社会的公平正义，是中国特色社会保障制度的根本价值取向。民族地区在推进乡村治理过程中，一定要着力完善乡村治理民生保障法治体系，解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。习近平在2014年“中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会”上指出：“人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能众志成城。”民族地区乡村治理和乡村振兴的核心问题是“争取人心”，关键点是必须完善民族地区民生保障法治体系，把涉及老百姓切身利益的各项民族事务，统统纳入法治化、规范化的轨道，促使乡村关乎民生的“人、财、物”管理都在法治的轨道上运行。各级政府要引导和指导乡村干部，学会运用法治思维、法治方式和法治手段治理村级事务，运用法治规范妥善处置乡间邻里矛盾纠纷，既保持乡村社会稳定有序，又努力使乡村社会充满生机和活力。无论是乡村治理还是乡村矛盾化解，当下面临着“合法性”“有效性”的双重困境。为此就要建立与乡村治理相适应的规范治理体制，建立运转有序的工作机制、多方参与的协调机制以及较为完备的法治保障机制。乡村治理成效好坏的要害在人、关键在干部，必须依法压紧压实乡村治理主体的责任。对于基层政府和乡村干部的管理，必须把“责、权、利”有机结合和统一起来，始终坚持有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究，依法督促各级治理主体始终绷紧“守土有责”这根弦。要构建完善的乡村治理法治体系，迫切需要破解部分村民“信访不信法”的难题，增强基层政府的公信力。“信访是个筐，什么问题都往里面装”，道出了信访工作与其他纠纷解决机制界限不清的问题，使得诸多理应通过其他方式和途径解决的问题，一股脑地统统诉诸于各级信访渠道。十八大以来，中央对信访工作制度改革和信访法治化建设，做出了一系列重大决策部署，为推进新时代信访工作提供了基本遵循。实践表明，把各级信访工作统统纳入法治化的轨道，是当下破解部分民众“信访不信法”难题的关键。中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，国家信访局于2017年出台了《依法分类处理信访诉求工作规则》，基本理顺了信访工作机制、明晰了信访工作职责，强调必须把涉法涉诉信访，从“普通信访”事项中分离出去，建立和施行“诉讼”与“信访”分离制度。明确规定今后凡是已经由政法机关依法处理过的问题，各级信访机构和其他行政机构不得重新受理，以便从源头上遏制部分民众“信访不信法”的问题，从体制机制上改变过去经常集中交办，过分依赖通过信访启动法律程序的工作方式，切实把“涉法涉诉信访”问题纳入法治化轨道。农村社区是整个社会的细胞，农村社区治理是乡村治理的重要组成部分，是社会治理和国家治理的坚实基础。在民族地区农村社区治理过程中，要强化居民的公民意识、国家意识、中华民族意识和法律意识，引导他们在制度化的框架内解决社区利益矛盾和纠纷，进而实现凝聚价值共识的目的，增进居民对社区的认同感、责任感、荣誉感和自豪感。对于社区治理范围内的公共事务，要鼓励所有居民积极参与决策、知晓社区范围内的社情民意，增强社区居民的主体意识、权利意识、参与意识和监督意识，共同打造法治、文明、和谐的美好社区。

五、小结

在2020年“脱贫收官”“全面建成小康社会”与“乡村振兴”实现对接的历史交汇点上，中共中央、国务院颁布实施“关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制”“关于新时代推进西部大开发形成新格局”“关于新时代加快完善社会主义市场经济体制”三个重要“指导意见”，使得民族地区的“社会治理”“西部大开发”和“乡村振兴”，再次成为民族法学研究的重点和焦点。在整个民族地区乡村社会治理的过程中，始终存在着国家公权力与社会自治权之间的博弈，也出现了法律规则与自治规则之间的冲突。其实法律是成文的道德，道德是人们内心的法律，法律与道德之间存在着密切的依存关系。在即将开始的“十四五”规划实施期间，法治是民族地区乡村社会治理的“硬约束”，乡规民约则是内生于村民共识中的“软约束”，是国家在乡村社会治理中的重要依托和制度保障。法律以规范的方式为乡村社会治理提供共同遵守的行为准则，公序良俗则以惩恶扬善的方式为人们行为选择提供标准化的范式，必须充分发挥好习惯法、乡规民约、公序良俗、民间规范等传统法律文化，在民族地区社会治理和乡村振兴中的功能作用。传统法律文化是中华民族的血脉，文化自信是中国最基本、最深沉、最恒久的巨大力量，社会主义核心价值观是中华民族和国家精神追求的高度凝练，形塑了乡村社会治理法治化的格局以及公民内在的精神气质和外在的精神风貌。

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