《教育扶贫是巩固民族地区精准脱贫效果的重大举措》（论文）——宋才发教授 - 教育展望

《教育扶贫是巩固民族地区精准脱贫效果的重大举措》（论文）

——宋才发教授

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2020年是国家精准扶贫的收官年，教育扶贫对于巩固民族地区精准脱贫效果具有极为重要的意义。知识贫乏、观念落后是民族地区陷入整体贫困的总根源。教育精准扶贫的根本目的是推进人的全面发展，精准脱贫为民族地区教育扶贫提供了新思路，教育精准扶贫的本质是促使和实现教育公平，民族地区教育反贫困与整体脱贫是相辅相成的。民族地区教育扶贫存在的主要问题是：农村留守儿童教育状况令人堪忧，贫困群体主体意识薄弱，教育扶贫基数标准太低，教育扶贫的针对性不强。民族地区实施教育扶贫的重大举措是：强化农村留守儿童安全、品行的社会责任，推进城乡义务教育一体化的体制保障，优化民族地区教育资源配置的制度保障，强化民族地区教育精准扶贫的法治保障。《南宁师范大学学报》（哲学社会科学版）2019年第5期，约请并发表宋才发教授《教育扶贫是巩固民族地区精准脱贫效果的重大举措》论文。

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宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

教育扶贫是巩固民族地区精准脱贫效果的重大举措

宋才发

一、问题的缘起

知识贫乏、观念落后是民族地区陷入整体贫困的总根源。民族地区“人”的贫困，说到底是一个“权利贫困”问题。从绝对贫困人口教育缺失的本质上看，教育贫困是对贫困群体“可行能力”的剥夺，这是一个比“经济收入”贫困更可怕的、会导致代际传递的深层次贫困问题。笔者多次到四川省凉山彝族自治州美姑县偏远村庄进行调查，发现祖辈居住在那里很少有人走出大山的老实巴交的村民，生存条件和生活状况确实非常贫瘠。其根源就在于当地教育发展极其落后，人们的思维方式、思想观念相当封闭滞后。譬如，笔者带领的团队调研了凉山彝族自治州一家国立医院院长（正县级待遇专家），老家在凉山彝族自治州美姑县一个偏僻乡村的家里。院长的两个儿子随父母在凉山彝族自治州的高中里读书，15岁的女儿小学毕业后没有继续读初中，一直随奶奶生活在乡村里。调研组成员走到哪里，这个小姑娘就跟到哪里。笔者感到好奇地问她：“小姑娘，你为什么老跟着我们呀？这不耽误你上学读书吗？”记得唐代大诗人白居易在《观刈麦》中说过：“听其相顾言，闻者为悲伤。”她的回答着实让笔者感到大为吃惊：“听说您们都是从北京来的，我非常向往北京，我跟着您们走能够学习到很多东西。我哥哥和弟弟都在州里读书，我小学毕业就没有再读书了。我父母说在我们这个地方，女孩子读再多的书也没有用，总是要嫁人种庄稼的。”在一个正县级待遇医院院长的家里，就如此不重视女童教育问题，在其他家庭里就可想而知了。教育贫穷对于一个地区、一个家庭来说，是最根本、最可怕的贫穷。教育扶贫具有最基础、最根本的救助作用，是民族地区整体连片特困区域拔掉穷根，实现彻底脱贫的关键。“精准扶贫”理论为“教育精准扶贫”注入了新活力，民族地区唯有实施教育精准扶贫，才是彻底阻断贫困代际传递，巩固精准脱贫效果的根本之策。

二、民族地区教育扶贫与精准脱贫的关系

（一）教育精准扶贫的根本目的是推进人的全面发展

中国改革开放总设计师邓小平早就说过：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”^[1]只有彻底消灭民族地区的贫穷、拔掉穷根，把“人民对美好生活的向往”作为新时代的奋斗目标，才算是真正坚持“以人民为中心”，才能满足“人的全面发展”的现实需要。“人的全面发展”既是马克思恩格斯在《共产党宣言》中提出来的基本原理，也是中国特色社会主义的本质要求。“人的全面发展”首先是“劳动者能力”的全面发展，然后才有社会生产力的全面发展。“人的全面发展”要求作为社会活动主体的“人”，能够获得“自由而个性地”发展。即是说在“充分自由与高度统一”的“人的共同体”社会里，每个人的主体活动都能够发挥其“独特个性”和“潜在能力”，成为马克思所说的“人成为自己本身的主人”。在中国特色社会主义新时代，教育精准扶贫的价值追求与“人的全面发展”要求是一致的。民族地区教育精准扶贫的主要作用方式，就是调动和激发贫困主体的内生动力，发挥教育在扶贫开发中的独特作用，实现把“输血式扶贫”转变为“造血式扶贫”，把“外部推动”和“内生动力”有机地结合起来，形成一种可持续的、恒久的发展动力。教育精准扶贫的根本目的是推进“人的全面发展”，保证所有人都能够在改革开放和共建共享中，获得更多、更好的发展机会，具有更多的安全感、成就感和幸福感。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出：“到2020年，贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育”^[2]。中共中央和国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》更加明确地强调：“加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。国家教育经费向贫困地区、基础教育倾斜。健全学前教育资助制度，帮助农村贫困家庭幼儿接受学前教育。稳步推进贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善计划。”^[3]民族地区乡村教育之所以至今仍然处于落后状态，这与20世纪50年代形成的“城乡二元体制”具有脱不开的关系。在冷酷无情的、以“户籍”为核心的“城乡二元体制”下，几乎所有农民群众的劳动收入水平，都低到了令人难以置信的程度。譬如，一个健全男劳动力经过每月30天拼命劳动，在不欠生产队里“债”的情况下能够填饱肚子，那就已经是天大的幸事，根本无财力支撑子女入学读书和继续深造。农民村集体积累的财富也十分有限，基本上无财力支持兴办各类基础学校，致使各类教育优势资源陆续集中到城市学校里。曾经盛行的“等农村、农民有了钱再来办教育”的观念非常错误，假如真的按照这种理念来发展农村教育事业，那么农村贫困落后的面貌永远也无法得到根本改变。因此，新一轮“扶贫攻坚战”在总结历史经验教训的基础上，以“集中连片特困地区”为主战场，着力为在校的贫困学生提供学业经费资助，进一步完善国家各类教育资助制度；着力解决贫困家庭劳动力职业教育与培训问题，对农村妇女进行实用技术培训和职业教育，加大对农村孤儿、残疾儿童、留守儿童等群体实施救助。到2030年中国将首次实现社会主义现代化目标，社会主义物质文明、精神文明建设水平，将达到一个前所未有的高度和崭新水平，人民群众的生活将比现在更加殷实宽裕，平等参与、平等发展的权利将得到充分保障。所有这些重要的改革举措和建设成就，必将进一步保障和推进“人的全面发展”的实际进程。

（二）精准脱贫为民族地区教育扶贫提供了新思路

精准脱贫是精准扶贫实践的延伸和必然结果，精准脱贫目标向精准扶贫实践提出了更高更新的要求。即是说民族地区开展的任何一项精准扶贫行动，都应当做到“识别精准、帮扶精准、管理精准和考核精准”^[4]，任何一个具体环节都不能有半点马虎。集中连片特困区域和一般地区的教育是有明显差异性的，教育扶贫不仅包括区域之间和城乡之间的公平性，而且包括依靠教育达到稳定脱贫的目的性，突出了政府对贫困区域教育采取“超常规”政策的作用。教育的一般作用在于它不仅可以改变人的思维方式，而且可以改善人的处事态度和行为能力。教育的特殊作用在于它能够把人的“可能劳动力”转化为“现实劳动力”，因而教育扶贫的作用和意义被提到了前所未有的高度。精准教育扶贫作为直接作用于“人”的一种扶助方式，需要努力实现发达地区与贫困区域之间、城市与乡村之间，在教育资源配置和资金投入上的公平性，尽最大努力缩小城乡之间和区域之间教育资源配给的不平衡性。它通过挖掘和利用“人”的内生动力和潜在能力的途径，通过提高民族地区贫困区域人口科学文化素质的方式，来达到和实现精准脱贫的目标——“稳定性脱贫”和“长效性脱贫”。尽管民族地区教育事业发展具有其内在的特殊性和多样性，教育扶贫工作者面临着扶贫对象的民族性和文化差异性，但是民族地区精准扶贫和精准脱贫的鲜活实践，为民族地区教育扶贫提供了新的思路。譬如，民族地区贫困区域开展精准扶贫实践活动，是为了抵消“经济减贫效应”下降趋势而采取的有针对性的专门措施。民族地区教育精准扶贫实践活动，具有“教育扶贫”和“精准脱贫”的共性，因而民族地区开展教育精准扶贫实践活动，其前提条件就是必须准确识别教育贫困人群，教育扶贫政策必须具有相当准确的精确度，需要集中精力瞄准教育扶贫对象逐渐下沉。如果缺乏抑或偏离了“精准的瞄准机制”，就可能导致教育扶贫偏离精准方向，阻碍教育扶贫资源的精准使用，最终就达不到实现民族地区教育精准扶贫的目的，既难于缩小民族地区内部教育发展的实际差距，更难于缩小“民族地区教育”与“非民族地区教育”发展的实际差距。这也即是说，民族地区教育扶贫可以而且必须借鉴民族地区精准扶贫、精准脱贫的实践经验，更多地体现和揭示民族地区教育发展的特殊诉求；把关注的重点，直接聚焦于“教育资源分配不公”问题；把“办人民满意的教育”理念，直接指向农村偏远山区和贫困地区的教育；把教育精准扶贫瞄准对象，直接下移至贫困区域的贫困乡村，构建起适合民族地区实际情况的教育精准扶贫机制。

（三）教育精准扶贫的本质是促使和实现教育公平

教育作为一项极为重要的人力资本开发手段，负有对贫困地区实施“公平”和“扶贫”的双重责任。接受公平教育、平等分享国家和社会的公共教育资源，既是公民的一项神圣不可侵犯的权利，也是实现教育精准扶贫目标、推进经济社会可持续发展的必备条件。民族地区教育精准扶贫的实践历程，经历了“缩小区域教育差距”“尊重民族教育差异”以及实施“教育精准扶贫”三个具体发展阶段。民族地区基层政府是教育精准扶贫、贫困区域整体精准脱贫的“直接责任者”和“第一责任人”，必须改变政府长期以来形成的“全能型教育治理”思维，避免陷入政府“能力陷阱”，重视激活和发挥其他社会主体参与教育精准扶贫实践活动。基层政府在“教育精准扶贫”阶段的突出任务，是基于基层政府在乡村振兴和基层治理转型、政府工作重心下移的背景下，政府教育管理机构既要通过教育权力下移和教育权力分化组合，以期实现自身治理机制的优化；要促使市场、社会组织与当地教育机构多元权利主体，在民族地区教育资源需求与供给之间达成资源的合理配置，构建与民族地区精准脱贫相协调、适应民族地区教育发展实际情况的新格局；要构建和完善民族地区教育扶贫的精准化、长期化机制，促使现代信息技术与教育精准扶贫相结合，用信息技术引领青少年的行动方向，培养他们随时随地捕捉新知识、学习新知识的能力。必须尽快突破基层政府在民族地区教育发展中的制度瓶颈，激发当地企业组织、其他社会力量参与教育改革实践的动力和活力，以期达到和实现民族地区教育发展规模、结构和效益的优化；必须把民族地区教育精准扶贫的着眼点和着力点，投放到集中连片贫困区域留守儿童教育问题、缩小“城乡教育差距”的具体问题上去，从教育发展权利保障的视角和高度，提高民族地区教育资源的使用效率和效益。在这里民族地区教育精准扶贫机制和教育公平本质，集中“体现在教育资源获取和分配、教育权力运行规范性和有效性、教育发展权利保障三个教育治理问题上，目标是实现民族地区教育治理能力和治理体系的现代化”，“提高教育扶贫资源的使用效率和瞄准度。”^[5]在中国特色社会主义新时代，随着社会主要矛盾内容发生重大改变，人们对“教育公平”实质性的关注，也随之发生了显著变化。譬如，不再只是重视和关注简单地教育“经费投入”和“对口帮扶”问题，注意力已经聚焦到如何避免民族地区教育发展的“同质化”倾向，如何回应民族地区教育差异的“现实诉求”上面来。

（四）民族地区教育反贫困与整体脱贫是相辅相成的

从一定意义上说，民族地区教育精准扶贫的制度本质，是揭示和体现“人的能力全面发展”、阻断绝对贫困“代际传递”的合法性基石，是从根本上斩断和铲除民族地区贫困“恶性循环链”的一把利剑，教育的反贫困作用与区域性整体脱贫是相辅相成的关系。民族地区的“教育精准扶贫”“教育反贫困”，一定要符合教育治理现代化的本质要求，实现民族地区教育治理方式的民主化、科学化和法治化。民族地区乡村贫困群体的“真实贫困”，并不是简单的经济利益、物质水平上的贫困问题，而是涉及“基本权利缺失”“基本权利贫困”的深层次问题。民族地区教育精准扶贫面临的任务十分艰巨，其中首要的和最根本的任务不只是“治愚”，而是要提高贫困区域群众对教育的深刻认识，在重视贫困区域“硬件环境”建设的同时，更要重视贫困区域“软件环境”建设，从人才开发和“扶智”“扶志”上狠下功夫。因为“扶智”“扶志”是提升贫困群体脱贫的内生动力，激发贫困群体彻底摆脱贫困的勇气，打赢脱贫攻坚战、拔除贫困穷根的根本措施。民族地区教育事业的健康快速发展，是从制度上治理贫困唯一正确的出路。影响民族地区教育精准扶贫机制有效推进的原因很复杂，既有来自多元主体扶贫协作边界不清晰、机制不健全的问题，也有教育精准扶贫制度建设本身存在的问题，应当建立健全民族地区教育精准扶贫的法律保障制度，构建适应民族地区教育精准扶贫需要的平等协商治理机制，完善民族地区教育资源供给侧结构性改革，尽快实现民族地区教育治理体制机制的根本性转变。民族地区在过去一段时期内教育扶贫积累的经验，既是民族地区新阶段教育发展的现实诉求，也是教育精准扶贫机制推进的现实动力。因此，民族地区教育精准扶贫制度和政策的改革走向，必须致力于改善民族地区乡村居民的权利状况，以消灭“权利贫困”、实现“权利平等”为改革取向，一定要避免在民族地区再度出现“教育为经济发展服务”的单一价值取向。

三、民族地区教育扶贫存在的主要问题

（一）农村留守儿童教育状况令人堪忧

按照国际通行的惯例，“留守儿童”是指实际年龄在18岁以下，连续留守在户籍所在地农村生活半年以上的儿童。也就是说，凡属在农村留守生活经历达到半年以及以上的未成年人，在广义上都可称之为“留守儿童”。中国民政部2016年11月公布的统计数据显示：全国乡村共有902万留守儿童^[6]。民政部所使用的农村“留守儿童”概念，是指父母双方外出务工抑或一方外出务工，另一方实际上无监护能力、年龄不满16周岁的未成年人。本文赞同并使用这个概念，来论述民族地区贫困区域农村留守儿童问题。国务院出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，要求地方政府对失学、无户籍等农村留守儿童实施重点帮扶，将民族地区“农村留守儿童纳入有效监护范围，杜绝农村留守儿童无人监护现象，有效遏制监护人侵害农村留守儿童权益行为，切实兜住农村留守儿童人身安全底线”。安全通常是指人身不遭受任何外来危险和危害的一种状态。这里论及的农村留守儿童人身安全问题，是指民族地区农村留守儿童身心遭受他人伤害而行为异常抑或遭遇意外事故而致其伤害和死亡的问题。这里论及的农村留守儿童“行为异常”，是指农村留守儿童因长期缺失安全感和家庭以及社会的关爱，最终导致身心焦虑和行为异常，如孤僻排外、自私冷漠、冲动好斗、叛逆任性等。就笔者在民族地区贫困区域调研的实际情况看，农村学校对留守儿童的关爱程度在持续走低，即使是寄宿学校的高中生留守儿童也好不到哪里去，同样面临着一系列复杂的孤独、自卑、烦躁和厌学情绪，农村留守儿童的自立能力和教育状况令人堪忧。对于民族地区多数农村留守儿童来说，教育扶贫的精准度似乎没有精准地瞄准他们，加之留守儿童的关爱工作缺乏专项投入，学校对寄宿留守儿童人性关怀的底线就是：“确保不死人就行”。留守儿童生活的家庭和周边环境，丝毫不利于未成年人的成长。如在外打工的父母遭受歧视、父母发生婚变、父母频繁失业等，无一不给留守儿童家庭教育带来负面效应；农村教师参差不齐、整体素质偏低，加之农村教师生存处境欠佳，也给留守儿童带来诸多尴尬。尽管“全社会对留守儿童的教育关爱力度在逐步加强，但他们的自我教育没有得到足够重视，学校教育、社会教育、家庭教育效果普遍较差。各地乡镇党委及政府、村（居）委会、普通村民对留守儿童教育不重视，成效普遍很差。”^[7]参照国家义务教育“以县为主”的治理模式和管理体制规定，县级政府是乡村留守儿童教育管理、精准教育扶贫的责任主体。应当在地方政府的主导下，大力加强乡村师资队伍建设，构建以寄宿制学校为中心的教育监护体系，大力改善农村文化生态环境，落实法律保护和法治教育责任，积极开展“社区共育”“结对帮扶”和“家校一体”的社区教育活动。

（二）民族地区贫困群体主体意识薄弱

民族地区教育扶贫政策是一项集中国家物力财力，投向民族地区贫困区域贫困群体的特殊政策，以改善和提高民族地区贫困群体的民生水平和生存发展能力，最终实现民族地区区域性整体脱贫的目标。一定时期内“教育扶贫政策”的制定和推行，总是基于一定的扶贫客体和扶贫对象的实际诉求进行的。就民族地区实施教育扶贫的基本状况而言，“现阶段民族地区扶贫以区域为整体，没有瞄准贫困人口个人。这种区域性整体教育扶贫的方案，的确能在一定程度上提高该区域内整体的教育水平，但由于贫困人口接受教育的直接成本和机会成本更大，以及非贫困人口具有更强的教育资源汲取能力，导致富人对穷人的挤出效应，从而造成富人越来越富、穷人越来越穷的马太效应。”^[8]实际上民族地区部分家庭经济状况特别贫瘠的贫困个体，已经习惯了给钱送物的“输血式”扶贫模式，不但消磨了自身“勤俭持家”“自力更生”“艰苦奋斗”的意志，而且在一定程度上滋生和助长了“等、靠、要”的懒汉观念。致使民族地区一定区域范围贫困群体的主体意识薄弱，主动寻求政府政策支持、通过自身努力主动脱贫的意识淡薄，有些贫困户甚至以帮扶者给予的财物多少，论“扶贫组织”“帮扶单位”扶贫工作质量的优劣。民族地区贫困区域普遍存在着“读书无用”的思想，多数贫困家庭无视“教育扶贫”的作用和意义，很少有贫困家庭寄希望于下一代能够“教育脱贫”。

（三）民族地区教育扶贫基数标准太低

在新中国成立后相当长的一段时期内，中央政府和地方政府对民族地区教育经费的投入严重不足。改革开放后尤其是近20年来，国家加大了对民族地区财政转移支付的力度，中央财政和地方财政拨付民族地区学校修缮、改扩建专项经费明显增加，但是真正能够用于发展地方教育事业的公共资源仍然入不敷出。尽管近十多年来中央财政用于全国教育经费的总支出，事实上已经超过“占国民总收入4%”的比例。但是这些教育经费多集中投放到了北京大学、清华大学和一批向世界高水平大学看齐的“211工程”和“985工程”大学，真正能够分配到一般普通院校和中小学教育的国拨经费所剩不多。至于民族地区教育扶贫专项经费，由于从一开始基数标准就定得太低，因而所获经费与贫困地区教育需求相比较仍然捉襟见肘。有些教育建设项目经费要求地方政府配套支持，贫困县财政本身增收途径短缺，有限的财政收入用于民生保障和基础设施建设的缺口很大，基本上不可能有更多的钱拿来用于做教育的配套经费。由此造成的严重后果是：（1）教育建设项目经费由于缺乏地方财政配套支持，经费往往不能按期拨付到位，致使建设项目工期拖延、质量无保障。（2）有些项目经费由于缺乏配套经费支持，上级拨付单位担心项目承接单位不能按期完成任务，干脆终止拨付致使项目申请单位的建设项目落空，有的甚至给地方政府带来一笔不小的债务。（3）有些教育扶贫项目经费给付标准太低，致使受助者与扶贫部门都反映资助金额太少，无法满足受助个体教育发展的起码需求。（4）有限的教育扶贫经费致使后续经费无望，如在民族地区贫困生的“营养餐计划”中，只含有“营养包”本身的补助资金，营养包之外的管理、发放等其他经费毫无着落。为此，在“十三五”期间乃至更长的时期内，中央政府应当增加对民族地区贫困区域的教育投入，提高民族地区教育扶贫基数标准，明确规定免除贫困区域“配套经费支持”，优化贫困区域教育扶贫资金使用途径和使用方式。同时要提高教育扶贫资金“瞄准精准度”，把有限的资金使用到“刀刃上”。还要考虑到一定时期内物价的上涨因素，适度提高民族地区贫困生的“营养餐”补助标准，切实提高教育扶贫资金的使用效率和效益。

（四）民族地区教育扶贫的针对性不强

民族地区集中连片的特困区域，之所以陷入难于自拔的贫困境地，有相当大的一部分是由于教育资源布局不太合理，精准教育扶贫的精准度和针对性不强所致。譬如，（1）在一些偏远山区和交通不便的贫困区域，由于必须执行上级政府统一的政策规定，发生了大量不合时宜的“拆点并校”情况。加之“拆点并校”的后续措施不力、配套设施不健全，出现小学生上学路途遥远、学校规模过大、班级人数超负荷的不良现象；有些保留下来的乡村小学因办学条件极其简陋，生源也极度萎缩。（2）贫困乡村师资结构不合理、教师力量不足。有些乡村学校师资力量严重短缺，致使部分教学规划规定的必修课程开设不全；教师队伍在学历、职称、年龄、知识素质诸方面结构失衡，不能适应乡村学校在新时代发展的需要，严重制约和阻碍了乡村学校教育教学质量的提升。（3）职业教育培训不足，培训时间和方式固定化。贫困区域家庭陷入绝对贫困的主要原因，是多数贫困家庭成员缺乏脱贫致富的一技之长。对于任何一个没有基本科学知识和劳动技能的人来说，顶多只能算是一种潜在的能力而已，只有通过技术教育和技能培训的劳动者，才有希望把潜在的能力转化为现实的劳动力。近年国家在农村实施的“阳光工程”“雨露计划”等教育培训项目，由于受到培训时间、培训方式固化的限制，使得一些特殊贫困群体（如贫困家庭的妇女要照顾生病的老人、小孩等），实质上失去了获得就近培训的机会；有些培训项目限于师资欠缺多种因素的影响，培训的内容出现单一性和滞后性，不仅适应不了市场经济发展变化的需求，而且满足不了贫困家庭脱贫致富的一般需要，最终导致“职业教育培训”工作达不到预期的扶贫效果。为此，在“十三五”期间乃至未来更长的时期内，各级政府要针对民族地区教育扶贫针对性不强的实际情况，及时修改完善“职业教育培训规划”和培训计划安排，国家要及时出台向贫困区域倾斜的师资投放和师资培训政策；地方政府要克服教育扶贫政策的“马太效应”，制定和实施“精准教育扶贫专项计划”；上级教育主管部门的基础设施建设项目和扶贫资金投放，要向基础设施差、欠账多的贫困区域倾斜；要建立健全统筹全局、部门相互协调的精准教育扶贫政策体系，逐步实现民族地区贫困区域师资稳定、教舍完备、生源入学有保障的新局面。

四、民族地区实施教育扶贫的重大举措

（一）强化农村留守儿童安全、品行的社会责任

对民族地区农村留守儿童的关爱和教育，不只是涉及家庭监护责任和学校教育职责问题，它是一个必须引起全社会高度关注的大问题。少年旺则中国旺、少年强则中国强。全社会要站在“建设21世纪强国”的战略高度，充分关注和重视农村留守儿童的安全和品行问题，系统优化农村留守儿童的家庭、学校和社会教育。地方政府有责任促进乡村文化与教育的互动共建，增强农村文化的辐射和陶冶功能，把农村学校打造成为“农民工”的文化高地，为留守儿童教育营造一个良好的文化生态环境。司法和执法部门要密切配合政府行动，落实对农村留守儿童的法律保护责任，严厉打击各种侵犯留守儿童权益的违法犯罪活动，依法明确留守儿童父母作为“法定监护人”的责任与义务，进一步健全完善“民间委托监护”制度和国家义务监护制度。乡村社会机构和社会团体组织，要竭力保护留守儿童这个最大的弱势群体，从社会教育的视角重视培育留守儿童的自信心，防止和抵制任何形式的留守儿童“污名化”问题。农村各级各类学校要加大对留守儿童的教育和关爱，净化农村未成年人成长空间，提高未成年人运用法律保护自我的能力。要构建和完善以寄宿制学校为中心的教育监督体系，政府部门、教育行政机构、妇女儿童工作部门以及社会各界，对保护农村留守儿童安全、培育农村留守儿童品行，依法负有义不容辞的责任，要建立全社会共建、共治、共管、共享的留守儿童帮扶体制机制。地方政府要积极创造条件，拓展农民工返乡就业和创业的渠道，让留守儿童回归到自己父母的身边，这是最终解决农村留守儿童问题的根本之策。

（二）推进城乡义务教育一体化的体制保障

中共十九大报告重申，要把教育事业放在优先发展的地位，落实立德树人的任务；强调要高度重视发展乡村义务教育，推动城乡义务教育一体化发展^[9]。国务院要求巩固民族地区乡村教育的入学率，到2020年的时候，基本实现“十三五”“控辍保学”的目标，即把义务教育的巩固率由现在的93.5%提升到95.0%。为此就要重新思考农村学校的定点布局和学校发展规模，避免“拆点并校”造成小学生因上学路途遥远而产生的上学困难、厌学和辍学问题。未来农村发展的个性特点依然存在，与之相适应的“农村未来教育”，也必然有其自身发展的个性特点。教育扶贫是一项涵盖多个层级扶贫主体与客体的系统工程，必须依据中共十九大报告的要求，不遗余力地推进“城乡义务教育一体化”的体制机制，加强教育多元扶贫主体之间的沟通配合，构建民族地区合理高效的多元扶贫主体体系，决不能指望用城市化来带动抑或替代农村的未来教育。城市的教育资源再丰厚、办学条件再优越、对农村就读学生入校条件再开放，也只能解决部分进城的农民子弟读书问题，并不能从根本上解决绝大多数居住在农村孩子的就读问题。农村未来教育一定要从农村的实际情况出发，探索一种适合农村孩子快乐学习与成长的方式，即把文化知识学习、综合素质培养与自我能力提升结合起来，而不是让学生与农村现实生活脱节，回归到关起门来读死书的老路上去。我国过去在相当长的一段时期内，全国重点大学和名牌大学的优秀学生生源，多来自县办中学的农村孩子。由于近20来年教育制度的失误和指引导向的偏差，不适当地将优质教育教学资源，集中到大中城市少数几所“名牌学校”里，荒废乃至从根本上丢掉了大众化的农村教育，致使全国出现家长和学生眼睛只盯住城市“优质品牌”中学的怪现象。中国是社会主义制度的国家，一切工作的出发点和落脚点，都必须是为包括农民在内的绝大多数人着想的，不是为少数人着想和服务的。各级政府只有高度重视乡村学校的建设发展工作，注重普遍提升农村学校的教育教学质量，实现绝大多数农村学校培养出来的学生同样能够考上好大学，少数学习刻苦、成绩优秀的学生能够考上名牌大学，才能稳住农村学校的“入学率”和“就读率”。才不至于使“逼良为娼”的“拼爹现象”继续蔓延下去，逼迫有条件的家长和无条件的家长，都一个劲儿地把一辈子的一点积蓄，全部投入到城市的“学区房”，来一轮因“教育资源分配不公”而造成的新的“农村支援城市”。民族地区教育扶贫的主体，是包括政府在内的、各类教育扶贫行为组织者和实施者。“只有充分发挥各类教育扶贫主体的优势，并深度关照扶贫客体主观能动性的发挥，差异化地采取针对性的措施，才能保障教育扶贫政策的可行性以及其与民族地区贫困成因的耦合性，才能靶向制定多途径、多种类的教育方式，为教育精准扶贫目标的实现创造条件。”^[10]著名“平民教育家”陶行知先生曾一针见血地指出：“中国教育的通病是教用脑的人不去学会用手，不教用手的人去学会用脑，使得读书人的脑和手相互脱节，最终一无所能”^[11]。他强调中国的未来教育，必须解放孩子的头脑、双手、脚、空间和时间，一定要让他们充分得到自由的生活，从自由的生活中获得真正的教育，即强调在学习文化知识上要靠“自学”，在学生日常生活管理上要靠“自制”，在锻炼健康的体魄上要靠“自强”。陶行知先生倡导的这种“三自”教育理念，有利于从整体上提升当下农村学校品质和学生素养，各级教育管理机构和学校应当认真予以研究和借鉴。

（三）优化民族地区教育资源配置的制度保障

进入中国特色社会主义新时代之后，国家面临的主要矛盾发生了重大变化，即由“满足人们日益增长的物质文化需要”，转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”^[12]困扰民族地区教育发展的关键问题，已经不再只是中央财政和地方财政投入不足的问题，而是优质教育资源在民族地区配置不充分、不均衡、不合理，社会主要矛盾的变化对民族地区教育提出了更高更新的要求。中央政府只有全面深化教育制度改革，不断扩大优质教育资源的供给能力，促进优质教育资源合理流动，才能优化民族地区教育资源配置结构，从制度上解决民族地区教育发展不平衡、不充分问题。民族地区基层政府当下面临的核心任务，是要研究制定有利于促进民族地区教育均衡发展的具体政策措施，有效解决区域、城乡、校际三个方面的不平衡问题，“让每个孩子都能够享有公平而有质量的教育”^[13]。新时代民族地区教育扶贫的价值追求是“社会公平正义”，必须从价值目标上扭转教育扶贫的“瞄准方向”：由追求“教育起点公平”，转向追求“教育过程公平”；把过去那种“粗放式教育扶贫”，转变为当下的“精准式教育扶贫”。中共中央国务院确认的14个集中连片特困区域，多集中在边疆民族地区、老少边穷地区和西部农村地区。这些地区基础教育存在的突出问题，已经不再只是“基本硬件”的保障问题，最根本、最要命的是教育质量处于“低水平循环”状态。“教育公平”是“社会公平”的基础和起点，教育公平对于民族地区的学校教育来说，就是要为每个在校读书的孩子提供“平等学习”的机会，促使每个学习者都能发挥他们的潜在能力，将来能够获得“平等发展”的机会。2015年联合国教科文组织发布《教育2030年行动框架》，提出要“关注消除性别差异、确保残疾人、原住民和弱势群体，有接受平等教育和培训”，“使人人可以获得终身学习的机会”^[14]。因此，沿海发达地区和内地发展较快的地区，对贫困落后地区实施教育“对口扶贫”不是恩惠，而是发达地区对不发达地区的一种“反哺”，抑或是对过去政府重视不够的一种补偿。教育公平不是绝对平均主义，不能继续使用“同一把尺子”“同一种方法”去衡量和评估民族地区的教育状况，而要根据民族地区教育区域性差异的实际特点，有针对性地采取差异性教育扶贫措施。譬如，采取不同政策措施促使弱势群体获得政策优惠，让集中连片贫困区域的学校拥有更多的优质教育资源，获得更大、更多、更好的生存发展空间，这才是实施真正的教育公平，才能促进民族地区经济社会又好又快发展。

（四）强化民族地区教育精准扶贫的法治保障

民族地区的精准教育扶贫方式，是当下各种扶贫方式中最有成效、最持久的一种扶贫方式。完善民族地区教育精准扶贫的法律保障机制，迫切需要从国家立法和民族地区立法两个层面同时予以加强。国家制定的上位法应当尊重民族地区客观实际和精准扶贫本身的发展规律，支持和指导民族地区立法机关，制定符合民族地区实际情况的地方教育法律制度。中央办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，把建立“精准扶贫工作机制”作为“教育精准扶贫机制创新”的重要举措；国务院为加强对民族地区教育精准扶贫工作的领导和指导，颁发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》。坚强有力的法律制度体系，是有效实施民族地区教育精准扶贫体制机制必备的和基本的条件。各类教育治理主体之间的利益联结点的非一致性，是最终抵消和障碍民族地区教育精准扶贫效果实现的重要因素。教育资源供给侧结构性改革，需要解决好资源供给和资源需求双方之间的关系，促使教育扶贫资源供给和需求双方关系的良性发展。符合民族地区实际情况的法律制度体系，必须囊括如下三个重要内容：（1）构建教育精准扶贫的资源供给和分配机制；（2）创新教育精准扶贫工作机制；（3）完善教育评价考核制度体系。鉴于民族地区教育发展本身所具有的民族性、区域性和滞后性特征，必须把构建科学的教育精准扶贫机制纳入法治化轨道，运用法治思维、法治方式和法治手段，保障教育精准扶贫机制在民族地区的有效推进。为保障民族地区精准扶贫法律制度体系的有效实施，还需要建立各类教育治理主体之间平等协商对话机制，充分保障民族地区民众的教育诉求表达权利；要根据贫困对象的真实情况和诉求表达，依据主体教育需求制定相应的精准教育扶贫策略，实施动态的和可持续的帮扶计划，切实提高教育精准扶贫的针对性和实效性。