论文：《边疆民族地区安全治理的法治思维探讨》

（宋才发）

为贯彻落实习近平总书记“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”的指示精神，《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第2期开辟“法学研究”专栏，发表中央民族大学法学院首任院长宋才发教授《边疆民族地区安全治理的法治思维探讨》论文，副主编王东昕教授任责任编辑。《云南民族大学学报》作为中文社科引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学综合评价AMI核心期刊、中国人文社科学报核心期刊和民族类优秀刊物，始终立足民族地区以及民族问题研究，关注当代经济社会发展中的重大理论与现实问题，为西南边疆民族地区安全治理和稳疆固边做出了重要贡献。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

边疆民族地区安全治理的法治思维探讨

宋才发

边疆民族地区安全治理既是“稳疆固边”“社会安全”治理的重要内容，也是“国家安全”“边疆繁荣”发展的战略需要。为落实习近平2015年3月8日在参加广西全国人大代表团审议时发表的“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”的指示，本人3次率课题组成员到西南边疆的云南边境地区和广西边境地区，就“边境秩序管控”“边疆社会治理”问题展开深入调查研究。为全面了解和把握边疆民族地区安全治理状况，本人还先后赴黑龙江边境地区、吉林边境地区、新疆边境地区和内蒙古边境地区进行实地考察调研。本文拟就调研获得的第一手资料，从边疆民族地区国土安全和社会安全的视角，对边疆地区安全治理问题展开深入探讨，以请教于大家。

一、边疆民族地区安全治理的基本理论

（一）边疆民族地区是一个具有特定含义的概念

边疆通常是指特定国家中远离其政治、经济、文化中心的空间地带，既是一个包括陆地边疆、海洋边疆和领空边疆在内的“硬边疆”，也是一个包含“因缺少某些现代人类所需跨国资源及利益的软边疆”。边疆的范围涵盖了边疆地区。我国陆地边境线横跨9个省（区），即从辽宁省丹东市的鸭绿江口起，到广西壮族自治区防城港市的北仑河止，总长达22800多公里的陆地边境线，与周边16个国家和地区相接壤。在55个少数民族当中，除了黎族、番族和高山族之外，有50多个少数民族散杂居在这2万多公里长的边境线上，属于少数民族自治地方的占比达85%，形成了世界上极为少有的陆地边疆少数民族特色。中国边疆历来被认定为“国家的边缘性区域”，边疆地区是一个陆海统筹的整体疆域概念。学界通常论及的陆地边疆，就是指国家陆地疆域的边缘性区域。从人口分布上看，在边疆地区的135个边境县当中，属于民族自治地方的有107个；长期生活在边境地区的2100万人口，少数民族人口占了近一半。在全国22个人口较少的民族当中，有16个人口较少民族聚居在边境地区。在边境地区30多个世居少数民族当中，绝大多数属于与毗邻国家和地区跨境而居的民族，如新疆边境地区的哈萨克族、塔吉克族、柯尔克孜族等；广西边境地区的壮族、瑶族、京族等；云南边境地区的佤族、傈僳族、景颇族等。从宗教信仰上看，世界主要教派如佛教、道教、伊斯兰教和天主教，在边疆民族地区基本都有信众。从生态环境上看，边疆地区多属生态环境脆弱区域。边疆尤其是边疆地区，通常是体现国家政权稳定、国土安全的窗口，加强和促进边疆民族地区经济社会和谐稳定发展，具有强烈的现实意义。

（二）边疆民族地区安全治理是全局性综合治理

边疆民族地区安全是一个实然和构建性的现象与范畴，它有自身与生俱来的属性和特点。从“客观维度”看，边疆地区安全是指其不受外来势力威胁的客观状态；从“主观维度”看，边疆地区安全则是指对这种安全状态的感受。这种双重属性的功能作用，势必影响到安全的确定性抑或决策的准确性。中国是一个具有广袤陆地边疆和宽阔海洋边疆的国家，在边疆安全治理过程中，必须从陆海兼备的国情实际出发，实施陆海统筹综合治理方略，以凸显陆域边疆治理与海域边疆治理的互动性和互补性。陆海统筹疆域治理模式和治理经验，是沿海国家实施“海洋发展战略”“海洋安全治理”遵循的基本原则。中国必须打破长期以来形成的传统的、僵化的思维定式，对陆域边疆治理与海域边疆治理实施统筹规划和布局，有效开展两种资源的对接、流通和利用，全面认识陆地边疆与海洋边疆治理两者之间的内在联系。民族自治地方政府是陆海边疆治理的责任主体，应当以陆海统筹为边疆治理抓手，自觉担负起边疆国土安全、社会秩序安全以及边疆和平、安宁、稳定的重要职责。

中国是一个独立完整的主权国家，国家利益和当地边民利益必须得到完整体现。边疆和平稳定、边民幸福安康，是边疆民族地区人权保护的最佳体现。譬如，西藏自治区的安全稳定和繁荣发展，对整个西南边疆地区安全稳定具有非常重要的意义，只有致力于搞好边疆法治建设，才是“行固本之举”的大方向，这是西藏边疆治理的一种规范约定。法治文明的本身就凝聚着中国人的智慧、向往与追求，是政治文明在一定历史时期发展的标志。所以，习近平在中共中央第六次西藏工作会议上指出：“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则。”“中共十九大报告”强调指出，未来要以陆海统筹为引领，扎实推进“海洋强国”建设的目标，努力探索出一条“以海强国、依海富国”的边疆治理道路。坚持以陆海统筹为引领的边疆地区治理之策，既要扎实提升海洋军事、经济和科技硬实力，又要增强海洋意识、海洋文明软实力，在维护海洋疆域安全的同时，为维护海洋生态平衡、实现可持续发展做出贡献。50个地处边疆国境线上的少数民族，各自在民族区域自治的框架内，自主地参与国家和民族自治地方的各项公共事务管理，长期守卫边疆、巩固边疆、开发边疆和建设边疆，无愧为捍卫和守护国家领土、领海的“钢铁长城”。边疆民族地区在执政党和中央政府的领导下，动员多元社会力量协同共建、共治边疆，正在构建和形成社会多元力量参与的边疆共治、利益共享的治理模式。实践是检验真理的唯一标准，也是检验边疆民族地区安全治理的唯一标准。边疆治理实践的“有效性”和“合法性”，既是判断和评价边疆安全治理成效的“两个基本要点”，也是判断和评价边疆地方政府治理绩效的“两个基本维度”。

（三）边疆民族地区安全治理必须强化社会安全治理

边疆民族地区社会安全治理是国家和谐边疆建设的重要内容，实现边疆民族地区社会安全治理现代化，是维护国家边疆整体安全的坚实基础和根本保障。实事求是地说，边疆民族地区法治化建设推进的速度和进程，与其他方面相比较是比较缓慢的。在边疆某个地区发生社会治理危机的时候，几乎所有的决策层都可能将常态化的管理，立马转换成政治乃至准军事的管控状态。其实这种在高压态势下呈现的稳定并非持久，因为它在本质上与法治边疆和法治国家建设的要求不相吻合。迫切需要地方政府创新社会安全治理模式和治理方式，着力推进边疆民族地区社会安全治理法治化和现代化。

边疆民族地区边民具有的“规则意识”是公民意识中最基本和核心要素，是边疆民族地区安全治理的基本要求和前提条件。边民必须履行宪法和法律规定的义务，有责任“维护祖国的安全、荣誉和利益”“不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”当下边疆民族地区社会治理的任务之所以很繁重，主要是面临着来自以下几个方面的挑战：（1）治理主体单一化。经过改革开放40年发展变化，边疆利益主体已经呈现出多元化和国际化的态势。但是边疆治理的主体仍然是单一的地方政府，社会组织和边民群体还没有形成自觉参与意识，治理方式仍然是单调的社会管控，多元一体的共建共治共享体制还没有建立起来，利益诉求和社会矛盾化解机制也不够健全，边疆地区社会治理还没有实现全覆盖。（2）治理风险多样化。边疆地区仍然处于社会转型期，意识形态内生弱化、社会主流意识形态依然存在信任危机；各种利益矛盾和社会纠纷集中凸显，物质利益分配不公，既加剧了社会结构和社会矛盾的紧张程度，又加剧了转型期社会发展的不稳定性。（3）治理环境复杂化。边疆地区的改革同全国其他地区一样进入了深水区，整个社会正在由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，遇事找关系的“熟人文化”，正在逐步向以“契约”为核心的“陌生人文化”转变。但是这个转变过程是艰难和漫长的，“遇事讲关系、重人情”渗透到了社会的方方面面，“熟人好办事”观念对法治理念具有侵蚀和阻碍负面影响。（4）治理导向扭曲化。政绩评价在某种程度和意义上说，可能成为边疆民族地区领导干部一根无形的“指挥棒”，边疆民族地区基层社会安全治理的实际效果，毫无疑问地要受到社会安全治理政绩的左右。处置简单的社会问题不费时不费力，而且也容易出政绩、受到群众拥护；而处置复杂的社会问题不仅费时费力，而且潜政绩见效慢、老百姓也看不见摸不着。因而评价机制的扭曲、错位和缺陷，必然致使安全治理导向扭曲变形，对边疆地区社会治理带来极大的危害和损失。在推进边疆社会安全治理的过程中，地方政府必须增强责任意识、风险意识，从制度规范、行为规范、体制机制诸方面增强风险意识，总结提炼边疆治理的经验教训，提升预测规避、处置和化解社会风险的能力。

二、边疆民族地区安全治理的现实困境

（一）对边疆地区安全隐患意识缺乏警钟长鸣

陆海边疆安全稳定始终是与周边国家和地区的地缘战略关系紧密地联系在一起的，始终是威胁国家主权和领土完整的战略要素。诸多国外宗教敌对势力，近年来不断加大对中国边境地区的渗透活动；国内邪教组织分子和国外邪教组织遥相呼应，有时故意把邪教活动与当地群众的合法宗教活动搅混在一起，时不时地在边境地区故意制造一些事端，引发意料不到的“突发事件”和“恶性暴力事件”。很多在内地其他地区经常发生、原本很简单的小事情，一旦在边疆民族地区发生，尤其是被人故意把它与宗教问题扯在一起的时候，立马就变成了“错综复杂的政治问题”。前些年在新疆发生的“7·5事件”、西藏发生的“3.14事件”和云南孟连发生的“7·19事件”，多以宗教为诱因并辅以政治谣言欺骗群众，最终酿成“街头打砸抢烧”“冲击国家政权机关”“冲击国家司法机关”的恶性事件。在处置这些“群体性事件”“突发恶性事件”的过程中，暴露出一些地方政府抓安全治理工作思想认识不到位，安全治理方式和手段能效低等问题。面对国内外政治传播多元竞争的现实状况，国家政权机关针对边疆地区民族分裂组织、极端宗教组织和暴力恐怖组织的“政治谣言”传播予以坚决打击，坚定维护边境地区的社会和谐稳定状态，为边境地区各民族营造良好的生存和发展空间。对于一般宗教团体和民族组织的传播活动，应当依法限定其传播场所和地域范围，推进合法正当宗教信息渠道的畅通；对于普通民间社团组织的正面传播，应当给予必要的物质鼓励和支持，以弥补边疆民族地区国家传播在信息通道上的不足。

陆海边疆安全是国家安全的重要组成部分，随着“一带一路”不断向纵深推进，影响陆海边疆安全的因素依然存在。譬如，中朝边境地区的“脱北者”问题，在过去相当长的一段时间内也闹得人不得安宁。西方国家有关团体包括记者和宗教人士等，在中朝边境地区秘密从事与“脱北”相关的刺探活动，抑或非法采访朝鲜非法越境人员；有的西方敌对势力竟然在中朝边境地区，以设立教会、创办工厂企业、投资办学等为诱饵或耳目，从事容留朝鲜非法越境者、资助朝鲜非法越境人员从事有预谋的“反朝活动”等，所有这些违法活动都对中国边疆安全稳定和社会秩序带来巨大隐患。又譬如，中国与缅甸两国之间复杂的地缘政治因素，使得缅甸有关国家安全的战略选择、国家治理的外溢效应，不可避免地对中国西南边疆安全带来消极影响。如近年来“缅甸军政府”与“缅北民族地方武装”之间不断发生军事冲突，躲避战火的“难民”一批批地涌向云南边疆村寨，确实给中国西南边疆安全构成了严重威胁。

（二）对边疆地区宗教问题疏于从严治理

跨境族群由于民族相通、语言相近，在习惯上把边境另一边的同胞，视为自己坚强的后盾。有时候他们还可能在国外势力的蛊惑下，不适当地举起所谓“民族统一”旗帜，期待同国外族群建立自己的所谓“国家”，因而跨境族群问题有时候也会成为一个国家干涉另一个国家的借口。譬如，中亚五国人口只有5500万，分别隶属于130多个民族，宗教信仰多元，隶属于民族关系错综复杂、宗教冲突不断的地区。中亚地区动荡不安的主要根源，就是极端宗教思想蔓延泛滥，也是引发中国跨境族群问题发生最主要的外部原因。譬如，中国西北地区信仰伊斯兰教的信教群众较多，仅新疆地区就有1000万穆斯林。2009年7月5日发生在新疆乌鲁木齐市的“打砸抢烧严重暴力犯罪”事件，就是由境内外的“三股势力”精心策划和组织发动的。如果让这“三股势力”在新疆的阴谋得逞，将不仅会加剧新疆地区安全局势的危机，而且将促使整个西部地区直接面临境外伊斯兰极端势力的威胁。当下新疆边境治理面临最艰难的问题，仍然是国外宗教势力和极端思想的蔓延渗透。鉴于新疆反分裂、反恐怖斗争任务的尖锐性和复杂性，在今后一个较长的时期内，新疆边境治理的目标定位仍然是“社会稳定”和“长治久安”，经济社会发展是最终解决新疆问题的根本。新疆现已进入脱贫攻坚、全面建成小康社会的决胜阶段，边疆治理必须继续深入开展“维稳整治”和“反分裂教育”工作；依法整治非法宗教活动场所，坚决遏制宗教极端思想的蔓延渗透；要以网格化管理为抓手、加强边境安全秩序管控，提升各种应急处置能力水平；要加强网络和意识形态领域安全管控，切实提高监控发现、清理整治、封堵反制和追查打击能力。总结新疆“7·5事件”的深刻教训，就是过去对新疆地区宗教问题疏于从严治理，对“三股势力”早期在新疆地区的猖獗活动打击不力，对敌对势力的任何仁慈和手软都是对人民的极大犯罪。

（三）对民族区域自治制度的理解存有偏差

民族区域自治制度以其国家基本政治制度的法律地位，确立了民族区域自治法是仅次于宪法的基本法地位和权威，制度和法律是边疆民族地区安全治理的利器，为边疆安全治理提供了完备的政治保障和法治保障。尽管民族区域自治制度原本就是针对边疆问题提出来的，但由于有些边疆地区干部和边民群众，缺乏边疆治理主人翁意识和自觉性，致使“守边戍边”功能慢慢地被忽视和淡漠。有些人认为民族区域自治制度对于边疆治理来说，就是一个空泛的、有名无实的东西；对民族区域自治制度如何在边疆地区施行，尤其是对自治权的内容、边界和范围，始终没有一个明确而清晰的定位。早在1981年8月针对新疆个别地区发生骚乱，在少数干部中出现消极乃至民族分裂言论，邓小平在新疆考察时明确指出：“新疆的根本问题是搞共和国还是搞自治区的问题，要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式固定下来，要从法律上解决这个问题”。邓小平这段话不只是对新疆讲的，而是建议对全国边疆民族地区采取立法形式，用法律和制度来维护国家统一与边疆安全稳定。按照《宪法》《民族区域自治法》的规定，在民族自治地方已经实现了自治区主席、自治州州长和自治县县长“由少数民族公民担任”。但是仍然有人认为，民族区域自治权的核心是人事权，上级机关给予民族自治地方的人事自治权不够，总觉得少数民族在边疆民族地区是“当家不做主”。实事求是地说，这些人对民族区域自治制度的认识和理解是有偏差的。尽管实行民族区域自治制度的初衷，是为了维护那时尚处于落后贫穷状态的少数民族利益。但它同时也是在鼓励民族自治地方的领导和群众，充分运用法律赋予少数民族自治地方的诸多自治权，在国家和发达地区的帮扶下通过自力更生、艰苦奋斗，尽快缩小民族自治地方同发达地区的发展差距，避免因经济发展的落后而受到其他民族的歧视和不公正的待遇。“差别”意味着彼此之间的待遇抑或要求有所不同。必须正视当下民族区域自治以及相关具体制度，既存在民族的差异与区域的差异、存在内地与边疆的差距；即使在同一个自治区的范围内，也存在“自治民族”与非自治少数民族、抑或存在少数民族与汉族的差别。解决民族问题的关键是必须加快民族自治地方经济社会发展，国家赋予民族自治地方自治权中最重要的权利是财政税收自治权。民族自治地方各级政府，要充分利用法律赋予的“自治权利”，加快民族自治地方经济社会发展步伐，尽快缩小民族地区与发达地区的差距，带领民族自治地方群众尽快走上共同富裕之路。民族区域自治制度是民族因素与区域因素的有机结合，边疆地区安全治理必须消除对民族区域自治制度理解的偏差，充分重视发挥民族区域自治制度的作用，既关注民族因素又重视区域因素，正确对待少数民族群体合理的利益诉求，切实做到政治、经济和文化诸方面的地位平等和权利平等。

三、边疆民族地区安全治理的法治思维

（一）边疆民族地区安全治理必须树立法治思维

边疆地区安全治理是国家治理的重要组成部分，是一种法治化程度相当高的治理活动，法治思维是边疆民族地区安全治理的底线思维。在国际局势瞬息万变、安全稳定问题错综复杂的情势下，唯有法治思维才能有效地整合各种张力、化解各种矛盾和冲突，为稳疆固边和边疆社会和谐奠定基础。这里所论及的法治思维，说到底就是把法治的基本原理、基本规则和基本要求，运用于边疆地区安全治理的实践全过程，用以指导、分析和处置现实问题的一种基本思路和基本方法。法治思维的基本内核是法律至上、权利本位、权力制约和程序公正。这就要求边疆民族地区的一切执法机关和执法人员，都必须义无反顾地崇尚法律、尊重法律，处置任何问题都要运用法治方式和法治手段进行，处理的结果也要运用法律作为判断正确与否的准绳。在边疆民族地区安全治理过程中，必须始终坚持重大政策出台“于法有据”“法无授权即禁止，法无禁止即自由”，防止公共权力的随意扩张和任性，杜绝领导干部的失职渎职和冤假错案发生，学会运用法治思维解决社会问题、提升社会安全治理能力。在一定程度和一定意义上讲，法治思维说到底也就是程序思维，必须养成所有执法机关和执法人员依照程序办事、依据规则办事的良好习惯。在中国沿袭几千年“熟人社会”的情势下，程序正当就显得更为迫切和重要。中国边疆地区过去和现在发生的那些冤假错案，多数都不是法官和执法人员不懂得法律，多是在程序公平正义上发生了扭曲和偏差。只有严格按照法定程序公正司法和公正执法，才能够避免边疆民族地区冤假错案的继续发生。

（二）“习惯法”治理是边疆地区安全治理的普惠举措

边疆地区安全治理宜从村寨基层治理抓起，人们对社会规则遵从的内在约束，从来不在于官方惩罚的威胁，而在于社会与个人道德控制交织力量的影响。譬如，通过人们的口传、身教等方式沿袭下来的“民族习惯法”，其合法性就来源于普通民众的广泛认同。习惯法是边疆民族地区“礼治”的重要形式，它随着社会的发展而发展，决不会因为某个政治环境的改变而消亡。尽管习惯法来自于民间并非被官方授权认可，但它在长期的社会运行实践中，却逐渐演化成为具有震慑力与强制力的“非正式制度”。习惯法在边疆地区安全治理中，能够起到国家法律难于发挥的积极作用。譬如，川藏地区对少数民族群众砍伐公共林木的处置，一般多遵从习惯法的宗教惩戒方式，促使以林木为标志的公共资源治理法治化。在本人多次调研的四川凉山彝族自治州妇孺皆知的乡约寨规中，就规定以林木为标志的自然万物所有权“归毕摩所有”，即习惯法在经济治理中规定为当地“产权”。村寨的族长、元老是当地“社会治理的掌舵者”，习惯法主要以基于信赖机制的约束性为主，故以族长、元老为中心的经济社会治理，就是民族地区安全治理中习惯法运用的民族性浓缩。从社会规范视角看，乡约寨规、村规民约与民族习惯法具有异曲同工的作用，对边疆村民行为规范的作用具有自觉性和权威性。地方政府要引导和规范边民的认知方式和行为方式，促使民族习惯法和乡约寨规、村规民约成为成文法的必要补充，实现边疆安全治理的法律法规与道德相辅相成、法治与德治相得益彰。现代国家治理的权力体系，是一个“自下而上集中”和“自上而下渗透”的双向过程。在“皇权不下县”的封建社会里，国家行政权和司法权始终高悬于乡村社会之上，乡村社会治理逐渐形成了以“习惯法”为标志的“自我治理”。如本人调研地云南西双版纳傣族自治州基诺乡，1954年以前就建立起一套较为完善的“行政体系”。村寨在处置不同违规事件过程中，形成了6个层次抑或等级的自治处理方式，只有人命案件这样的要案才属于司法机关处理的范畴。民族习惯法在经济社会治理中发挥着不可估量的作用，是边疆民族地区安全治理最有效的、易于被当地群众接受的普惠举措。所以，2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法通则》规定，民事纠纷处理应当依据法律规定，没有规定的可以在不违背公序良俗的前提下适用习惯法。2017年10月习近平在中共十九大报告中指出，乡村治安的本质是社会控制，运用乡规民约维系社会治安秩序，在乡村治理中具有极为重要的地位。只有发展才是硬道理。边疆民族地区经济社会能否稳定发展和快速发展，是边疆民族地区安全治理目标能否实现的决定性因素。必须逐渐缩小直至消除边疆地区与内地存在的差距，减少因经济发展不平衡而产生新的不满情绪，实现社会公平并促进各民族的大团结。如果边疆民族地区长期处于经济贫困和发展不平衡状态，极易产生边民心理上新的不平衡抑或相对被“剥夺感”，甚至弱化贫困群体对法律的认同和崇尚。但是法律制度能否保障不同利益群体表达不同的利益诉求，同样是至关重要的因素。因为只有充分调动边民和其他诸多方面的积极因素，才能够形成边疆地区有效治理和快速发展的合力。与此相适应还必须有铁的一手准备，即善于使用法律武器和无产阶级专政的权威力量，随时遏制反社会的力量并打击境外敌对势力的破坏活动，法治社会的高度发展是边疆治理的软实力。

（三）法治手段是边疆地区安全治理的根本手段

法律服务于边疆民族地区安全治理的基本要义，集中地体现在如何有效运用法治方式和法治手段上。这里所论及的法治方式和法治手段，既包括民族自治地方立法机关结合本地经济社会发展实际，有的放矢地制定有利于民族自治地方发展的差别化政策、推进公共服务均等化；也包括在不违背上位法规定的前提下，制定适合本地区经济社会和文化发展需要的“法律补充规定”，对法律法规“变通执行”的补充条例。在中华民族多员一体的大家庭里，每个民族都是“中华民族”的一个成员，每个公民都是国家的一分子，对边疆治理负有义不容辞的责任和义务。边疆民族问题治理是边疆安全治理的重要组成部分，坚持民族团结是解决边疆民族问题的根本政策。加强中国特色社会主义新时代各民族的大团结，既是构建民族地区和谐社会的群众基础和政治基础，也是边疆地区安全治理的有效手段。譬如，中央人民政府在新中国成立不久用了两年时间，对西南边疆地区的西藏进行全方位整治，为边疆治理积累了三条基本经验：（1）依法保障治理措施实施，维护民族团结和国土安全；（2）创建西藏自治区，构建西藏边疆管理制度；（3）培养和使用少数民族干部，翻身农奴当家作主人。在当下边疆治理过程中，必须继续坚持文化认同的法治原则，以文化为根脉、以经济为纽带、以法治为抓手，把“民族文化认同”与“中华民族认同”“国家认同”结合起来。只有当边民牢固树立起“中华民族自豪感”的时候，他们才会自觉地履行定居边疆、开发边疆、建设边疆、守护边疆和巩固边疆的天职。法治文化建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的有机构成，制定良法、推进良法善治，是边疆依法治理的一个维度。意味着“治边主体”在行使公共权力的时候，一定要抛弃“人治”实施“法治”，善于运用法治思维和法治手段，促使依法治理成为边疆治理的基本价值取向。从法治边疆本质上看，边疆安全治理必须是“人民之治”，绝对不能只是“党政之治”。要引导人们认同和崇尚法治，把“安全治理法治”内化为生存方式、外化为法治行为；要培育边疆和社会安全自治主体、创新自治机制，为推进边疆地区安全和社会安全协同治理孕育多元主体。有些地方领导面临社会治理的艰巨性和“信访维稳”压力，习惯于沿袭行政手段而非法治手段处置问题，致使矛盾纠纷非但不能得到解决反而加剧，这是与边疆安全治理法治化背道而驰的。边疆民族地区的立法和执法机关，要依法对公权力和公权力之间的关系进行改革调整，扩大公民的知情权和监督权，提高司法机关的公信力；必须以法治精神规范政府治理的行政行为，构建政府与民众协商合作的信任机制与参与平台，通过完善政府信用制度方式杜绝政府失信于民，用法治思维和法治手段化解社会矛盾纠纷；要从顶层设计上进行司法体制机制改革，边疆民族地区各级领导干部，必须善于运用法治手段推进法治建设实践，运用纠错程序保障民族法治体系的有效实施，为边疆民族地区安全治理提供根本遵循。

（四）民族区域自治法是边疆安全治理的法治保障

《民族区域自治法》在当下的主要任务，就是要为14个集中连片特困区域实现“全部脱贫”“全面建成小康社会”，达到“脱贫不返贫”目标提供法治保障。为此中共中央、国务院把贯彻落实《民族区域自治法》的目标任务，作为“十三五”规划期间执政党和中央政府治国理政的头等大事来抓。譬如，2011年12月中共中央、国务院在《中国扶贫开发纲要（2011—2020年）》中，确定了14个集中连片特困地区、592个重点县、3万个贫困村为扶贫攻坚主战场。边疆民族地区区域性、整体性贫困的有效治理，是边疆民族地区安全治理的根本依靠，它既关系到宪法和民族区域自治法保障贫困群体基本人权的实现问题，更关系到执政党向全国人民做出的庄严承诺问题。民族地区地方政府必须把彻底根治贫困，作为落实《民族区域自治法》、推进法治建设的新亮点，作为“十三五”期间打赢脱贫攻坚战的治本之策。2012年11月习近平在中共十八届一中全会上指出，绝对不能让一个少数民族、一个贫困地区掉队。2015年习近平在云南考察时又强调指出：“扶贫开发是我们第一个一百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。” 2020年是精准脱贫和全面建成小康社会的“收官年”，边疆民族地区精准扶贫、精准脱贫、脱贫不返贫的任务还相当艰巨。为了保证实现“真脱贫”“脱真贫”，杜绝“数字脱贫”“填表脱贫”等虚假脱贫现象发生，民族自治地方政府要把落实《民族区域自治法》同落实民族地区脱贫攻坚任务结合起来，建立最严格的脱贫攻坚领导责任制，依法落实最严格的脱贫考核制度、督察制度和问责制度；要把社会保障作为边疆民族地区全面建成小康社会的制度保障，使之成为边疆民族地区人民共享发展积极成果的基本途径和制度安排。“2019年中央1号文件”强调要“坚持现行扶贫标准，全面排查解决影响‘两不愁三保障’实现的突出问题，防止盲目拔高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。”《民族区域自治法》的法律地位和生命力，不仅在于《民族区域自治法》是一部仅次于《宪法》的基本法，而且在于它把执政党的民族区域自治理念、自治政策和自治举措，通过法律形式使之具体化、规范化和制度化，使之有助于运用法治思维来推进边疆安全治理工作。民族自治地方各级领导必须深刻领会民族区域自治法的精髓，严守法治底线思维、坚持高标准要求，逐渐在实践中形成“为老百姓想问题、办实事”的思想自觉和行为习惯。政府诚信是社会诚信建设的重中之重，各级政府机关及其工作人员，要自觉成为社会诚信的楷模和诚信风尚的引领者，率先垂范、遵守法律法规、社会道德和公序良俗。文化自信是社会诚信体系构建的思想基础，它具有“内化于心、外化于行”的功能作用，优秀民族传统文化能够为社会诚信提供智慧和道义支撑。民族自治地方政府应当在边疆治理过程中，加快推进社会诚信建设步伐，在全社会进行社会诚信道德教育和诚信精神培育，强化党员干部在社会诚信方面的道德自律，通过领导干部的诚信示范作用和榜样带动，促使社会诚信成为社会成员的行为自觉，形成人人崇尚诚信自律的良好社会风气。《民族区域自治法》规定，少数民族成员依法享有在公开抑或私下场合使用本民族语言等特殊权利，地方政府要为边民特殊权利实现和人权保障提供特殊保护。就当下边疆民族地区少数民族群众特殊权利而言，主要有：（1）保持民族文化特性方面的权利；（2）维护宗教信仰方面的权利；（3）保持民族语言特性方面的权利；（4）享有同各民族平等、自由交往的权利。“中共十九大报告”提出要加强人权保护和提供法治保障，突出了边疆地区人权保障在边疆安全治理中的重要作用。边疆民族自治地方立法机关和政府机关，要在贯彻国家现行法律法规的前提下，加大实施《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治立法权的力度，依法推进民族自治地方的立法进程。要结合当地实际情况，在“立、改、废”三个方面协同推进，尽快形成以“自治为基、法治为本、德治先行”的基层社会治理新格局。尤其要加快制定5个自治区的自治条例和单行条例，加快不适应民族地区经济社会文化发展需要的补充立法，加快落实实施民族区域自治法配套法规的立法，加快不适应民族地区经济社会文化发展实际情况的变通立法等，构建起适合边疆民族地区安全治理和经济社会发展需要的法律法规体系。

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