论文：《民族地区生态环境保护的法治机制研究》
宋才发
凤凰新闻社讯
少数民族地区多处于长江、黄河中上游地区，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域，也是各类环境污染、生态破坏的高发区域，需要用最严格制度最严密法治保护民族地区生态环境。健全生态文明体制机制是生态环境保护的法治根基，完善地方法规体系是生态环境保护的法治根本，合宪性法规审查是确保地方立法质量的法治举措。《生态环境保护法》以法律的形式规制了“生态红线”，必须用综合行政联合执法举措保护民族地区生态环境，建立健全生态环境治理的综合行政执法体系，规范以协商救济为核心的生态环保约谈机制。需要用最严厉的执法司法手段保护民族地区生态环境，制定完善生态环境保护综合行政执法条例，实施刑事制裁、民事赔偿与生态补偿三位一体环境修复责任制度，生态环境保护法规实施全过程都要接受合宪性审查。由云南省教育厅主管、云南民族大学主办的《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第4期，发表宋才发《民族地区生态环境保护的法治机制研究》论文。《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》是中文社科引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学综合评价AMI核心期刊、云南省优秀期刊、中国科技核心期刊，主编张桥贵；副主编王明东；该论文责任编辑伍琼华。
【引用格式】宋才发.民族地区生态环境保护的法治机制研究[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2023,(4):143-151.
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。
民族地区生态环境保护的法治机制研究
宋才发
党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。少数民族地区多位于祖国边陲的边疆地区，多处于长江、黄河中上游区域，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域。但由于长期处于相对落后、封闭的自然状态下，人们多习惯于以传统的、陈旧的、落后的生产方式谋求生存和发展，掠夺性开发往往超过生态系统的承载能力，破坏了生态系统的良性循环。生态文明建设严重滞后和不足的状况，已成为我国民族地区一块明显的短板。保护少数民族地区“蓝天白云”“绿水青山”的任务，比全国其他地区显得更加艰巨和繁重。全面遏制生态环境恶化的状态与趋势，对于实现民族地区经济社会可持续发展具有决定性意义。
一、用最严格制度最严密法治保护生态环境
（一）健全生态文明体制机制是生态环境保护的法治根基
云南省生态环境立法走在民族地区乃至全国前列。随着现代科学技术的突飞猛进，人类在有效利用自然、改造自然能力与日俱增的同时，某些违背大自然发展规律的思想观念和行为方式，在我国也曾一度占据上风。致使民族地区许多区域空气污浊不堪，江河湖海臭气熏天；各种癌症和不断变异的病毒，几乎让人们束手无策、防不胜防。长期以来，由于人们缺乏对人与自然关系的正确认识，往往忽视抑或丧失“生态理性”。如何进一步有效节约、集约利用自然资源，防止生态环境遭受新的破坏和持续恶化，已成为一场不期而遇的、对“人性”的严峻考验。笔者就“边疆民族地区安全治理是全局性综合治理”问题，曾先后三次赴少数民族人口大省云南省边境地区做深入的调查研究，发现要协调好、处理好环境保护与经济发展之间的关系，并非一件容易的事情，需要有良好的法治体制机制作保障才行。习近平在考察云南时就曾指出，云南的生态地位极为重要，有自己的独特优势，关键是要构建具有地方特色的生态文明体制机制，依法依规履行对生态环境的保护职责。云南省拥有优美的生态环境和丰厚的自然资源禀赋，是西南边疆地区得天独厚的生态安全屏障。在生态环境保护体制机制建设方面，云南省长期以来，一直走在西部少数民族地区乃至全国的前列。譬如，早在1988年云南省就制定了《滇池保护条例》《洱海保护条例》，随后陆续对所属的“九大高原湖泊”实施生态环境地方立法保护，在全国率先实现了“一湖一条例”的环保措施；2015年在全国率先制定了《云南省国家公园管理条例》，为我国建立“国家公园”体制和国家层面公园立法，提供了直接的、鲜活的云南经验；2018年云南制定的《生物多样性保护条例》，开创了我国生物多样性保护立法的先河；2020年云南省人大又制定了《创建生态文明建设排头兵促进条例》。所有这些地方性法规的制定出台和顺利付诸实施，为云南省推进生态文明建设、筑牢国家西南边疆生态安全屏障、实现人与自然和谐共生提供了法治保障。对于“生物资源最富集”“生态环境最脆弱”双重因素并存的少数民族地区来说，推进生态文明建设需要构建最严密的法规制度体系，用法治思维、法治方式和法治手段维护社会秩序、经济秩序和生态环境秩序。民族地区在“十四五”期间乃至更长的时间内，生态环境保护体制机制建设仍然需要以问题为导向，以建立健全地方法规制度体系为抓手，以法治思维、法治方式和法治手段，推进民族地区生态文明体制机制不断完善。民族地区生态环境保护立法，要突破狭隘的地方利益、部门利益藩篱，建立和推进利益协调、权力协调和公众参与机制；民族地区生态环境综合行政执法，要实现从“对抗式执法”向“多元主体参与执法”转变，逐渐健全和完善生态环境治理的社会动员机制和公众参与机制。
（二）完善地方法规体系是生态环境保护的法治根本
遵循习近平生态文明法治思想做好地方环境保护立法工作。前些年由于受到盲目追求经济GDP数字增长的影响，少数民族人口大省贵州“生态系统存在着天然的脆弱性，长期面临着繁重的生态治理任务”。相比较而言，民族自治地方更是面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻现实，迫切需要运用一系列刚性的、强有力的法治举措，对民族自治地方生态环境进行有效的综合性治理。习近平“在全国生态环境保护大会”上明确指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”少数民族地区人大及其常委会的立法工作，需要紧紧立足当地实际、把本地方的环境治理和生态保护，始终作为一条不可触碰的“高压线”和“不可逾越的底线”。在思想观念上，要牢固地树立起“生态环境保护制度”的“刚性”和“权威性”，充分发挥地方人大及其常委会立法的积极性、主动性、主导性和引领性作用，回应和满足人民群众对“绿水青山”“蓝天白云”环境质量的现实期待。在中国特色社会主义新时代新阶段，尤其要坚持用最严格的制度、最严密的法治手段保护生态环境，强化地方人大及其常委会的立法能力和法规效力。2018年3月全国人大通过的“宪法修正案”，把“生态文明”“和谐美丽”载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言。“建设美丽中国”显著凸显了生态文明的《宪法》地位，开启了法律体系生态化、生态环境治理宪法化的新征程。人们通常所说的生态环境法体系“合宪性审查”，就是指以《宪法》为依据，实现《宪法》规范和生态环境法规范的相互影响乃至融贯。民族地区的生态保护和环境治理立法，不仅要认真贯彻“全国法制统一”原则，而且要自觉遵循自然生态环境发展的自身规律和保护规律，严格实施“科学立法”“民主立法”，不断增强和完善人民群众参与立法的体制机制。作为生态文明建设法律保障体系的重要组成部分，我国除了1979年制定、后经两次修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）之外，还有其他方面的生态环境保护立法。譬如，《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国野生动物保护法》等环境和生物多样性保护方面的法律，长江、黄河等流域生态保护的法律等30余部，以及100多部行政法规和1000余部地方性法规，初步形成一个相对完整、门类齐全的生态环境保护的法律法规体系。2014年4月修订的《环境保护法》，首次推行“按日计罚”制度，第五十九条规定“按照原处罚数额按日连续处罚”，“公益诉讼”同“查封”“扣押”等惩罚方式与手段并行，被称为“史上最严格”的环境保护法律，也是有史以来打击浪费资源、污染环境、破坏生态最严厉的法律。2020年全国人大把“绿色原则”写进《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）；《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）成为长江、黄河中上游区域生态文明立法的引领者，使得生态环境保护立法从原来单一的环境保护部门法，逐渐发展成为生态环境保护与治理的完整法律体系。统计到2023年4月底，我国关于生态环境保护与治理的法律、行政法规、司法解释已多达百余部，初步形成了以一个以《宪法》《环境保护法》为核心，覆盖污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展以及生态环境责任的比较完善的生态环境法律体系。民族地区的地方性生态环境立法，始终以中央生态环境立法的制定、修订以及地方全面改革的实际需要为前提和出发点，紧紧围绕当地经济社会发展和生态环境保护综合行政执法的组织实施、规范化管理等具体内容开展立法设计和立法工作，为民族地区生态环境保护提供了重要的法治保障。在“十四五规划”实施期间，民族地区的生态环境立法要更加自觉地维护国家法治统一原则，在自觉遵守立法程序和立法权限的前提下，大胆探索和开展自主性、创制性立法实践活动，坚持做到“立改废”并举，制定好与国家法律法规相配套、有针对性的地方性法规，为国家生态环保法治体系的进一步完善，提供必要的、有益的补充。对民族地区生态保护和环境治理急需的法规制度，目前尚处于空白状态抑或缺失状况的，一定要加快推进地方人大及其常委会的立法工作、加快立法进程，把那些在实践中属于“先行先试”的立法经验，提炼上升为地方性法规；对某些不符合、不衔接、不适应上位法规定的地方性法规，要及时做好修改或废止的修法工作，确保生态环境保护法规的时效性和协调性。
（三）合宪性法规审查是确保地方立法质量的法治举措
合宪性审查是“建设美丽中国”的法治基石。“合宪性审查”是指由特定的国家权力机关，依据《宪法》规定和特定的法律程序、法律方式，对地方性法规是否符合《宪法》规定，进行严格审查的一项具体制度。党的十九大报告作为党的权威性文件，首次提出和使用“合宪性审查”制度，明确指出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”为此第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议，通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，并且在《中华人民共和国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中专门规定，原来由“法律委员会”履行的职责，改由新设立的“宪法和法律委员会”承担。过去五年我国通过实施“备案审查制度”的方式，修改完善抑或废止的约2.5万件规范性文件，其背后事实上有很多都是通过“合宪性审查”在发挥作用的。民族地区生态环境保护法规的“合宪性审查”，与当地人民群众的现实生活息息相关。民族地区生态环境保护的严峻性、重要性和特殊性，本质上决定了它具有“公共性”和“公益性”的特征，需要通过国家、社会、企业、私人竭诚合作的途径和方式，携手共同承担生态环境保护的历史责任。“合宪性审查”的本意和本质，就是要让《宪法》守护好每一个公民的合法权益。在地方性生态环境保护的法规规制中，有关“财产权限制条款”的规定，不一定能带来“合宪性审查”的积极效果。在这里需要明确指出的是，不是在任何时间、任何情况下，随时随地都可以启动“合宪性审查”程序，只有在法律允许的前提下才能启动该程序。从“合宪性审查”的主体资格方面看，除了全国人大常委会是地方性法规“合宪性审查”的主体之外，省级地方人大及其常委会也应当成为地方性法规的“合宪性审查”主体。有专家认为，只有当地方性法规直接违背《宪法》文本的时候，才可能触及“合宪性审查”的问题。然而国家做出“合宪性审查”规定的初衷，恰恰是为“可能性”而设立的；是为确保国家公权力机关权力运行的行为，在《宪法》上的“正当性”设立的。在实践中属于“直接适用合宪性审查”程序的，归纳起来只有两种情形：一是地方性法规涉及《宪法》委托事项的时候，必须由全国人大常委会予以审查；二是依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十二条规定，“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，不需要制定全国统一的法律和行政法规，但又必须由省级人大及其常委会“先行审查”的。除此之外还有一种特殊情形，被称之为“间接适用合宪性审查”程序的情形。即当地方立法机关对《宪法》的理解和阐释，超出省级人大常委会权限范围的时候，应当由省级人大及其常委会先对地方性法规进行“合宪性审查”，然后报请全国人大常委会进行“合宪性审查”。《宪法》对地方人大及其常委会立法过程中的违宪行为，规定为“相抵触”和“不适当”两种情形。《法规、司法解释备案审查工作办法》则规定了“违反宪法规定、宪法原则和宪法精神”三种情形。为保证地方人大及其常委会制定的地方性法规，能够经受得住“合宪性审查”程序的检验，未来需要根据中国特色《宪法》实施制度的要求，建构具体的地方性法规“合宪性审查标准”。“合宪性审查标准”是确保“合宪性审查”质量的法律依据。本文认为把“成本收益分析和比例原则”，作为对“财产权限制”的“合宪性审查标准”具有现实的可行性。譬如，当下基层人民法院在案件的审理和裁定、判决文书中，已经越来越多的适用“比例原则”进行裁判说理。因而笔者建议把“成本收益分析和比例原则”，确定为民族地区生态环境法规“财产权限制”条款的“合宪性审查”标准。
二、用综合行政联合执法举措保护生态环境
（一）《生态环境保护法》以法律的形式规制了生态红线
需要建立与生态环境保护相适应的生态补偿制度。我国社会每一点显著的发展进步，都离不开制度和法律作保障，因为制度作为人类社会交往形式的共同规则，在本质上对人的行为具有刚性约束作用。如果把生态文明制度落实到包括生态环境治理的资源要素体系、政策法规体系当中去，那么，其核心内容就是生态文明建设制度体系。在民族地区生态环境脆弱的区域划定“生态红线”，作为一项国家生态环境保护的重大制度创新，它是在2014年修订的《环境保护法》第二十九条中被确定下来的。生态环境保护部印发《生态红线划定技术指南》，从概念上对“生态红线”做出了明确而具体的界定。从立法上规定“生态保护红线”，其背景是人民群众在基本生活需求“有没有”的问题得到解决之后，为了进一步满足人民群众对“蓝天白云”“青山绿水”优美生态环境的现实需要而采取的行动。从一定意义上说，“生态红线制度”是采取以法律制度的严厉措施对生态承载力的保护，因为“生态红线制度”能够确定环境资源承载能力的幅度和空间。无论我国过去还是现在，在生态环境保护领域呈现出来的一些突出问题，把它们归结起来，主要是由于在生态文明制度体系尚待完善的同时，政府、企业和个人遵守、落实生态环境制度的执行力不够，执行力决定了生态环境的治理有效性。民族地区各级地方政府对划定的“生态红线”负有“第一责任人”的义务责任，政府通过公共财政转移支付手段成为生态服务的购买者。《环境保护法》规定地方政府应当运用法治手段和市场手段，对那些被划定为“生态红线”保护范围内的经济利益受损者，通过民主协商的程序或市场经济规则的途径，进行必要的“生态利益补偿”抑或“生态权益损害赔偿”。要求生态环境污染者抑或生态环境破坏者，依法承担相应的民事责任。这样做既有利于享有自然资源开发利用权的权利人的利益得以合法实现，又有利于促使环境污染者抑或生态环境破坏者的损害赔偿责任外部成本内部化。这就需要依据《环境保护法》等法律的规定，切实落实企业主体责任和地方各级政府监督管理责任，实施严格的生态环境损害责任终身追究制度。生态服务市场化应当成为生态利益补偿机制追求的目标方向，逐步建立起政府主导、结合市场机制调节的新型生态补偿制度。
（二）建立健全生态环境治理的综合行政执法体系
需要建立充满活力的生态环境保护综合行政执法体系。民族地区生态环境保护在过去相当长的一段时期内，实行的是“条条管理”与“块块管理”相结合的行政执法体制。这种“条块结合”的生态环境保护行政执法体制，曾致使民族地区生态保护和环境治理工作，呈现出“立法不足、执法不力、司法无力”的系统性问题。为了从源头上、制度上解决生态环境保护行政执法中的诸多棘手问题，我国“生态环境保护综合行政执法改革”应运而生。在过去相当长的一段时间内，民族地区在执行“跨区域生态环境治理政策”的时候，由于受地方保护主义等陈旧思维方式的制约和影响，往往两个抑或两个以上数量的地方政府，都对共同的区域性生态环境问题相互推诿、置若罔闻。通常出于彼此谋求“搭便车”的心理，都想从对方的治理行动中获利或降低自己的执行成本。中共中央、国务院2018年下发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，强调要“建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境保护综合行政执法体制”。近些年尽管从中央到地方制定了诸多综合行政执法的法规政策，但是生态环境治理的总体效益不尽人意，满足不了人民群众对环境优美幸福生活的基本要求。显现于立法技术层面的原因和实际状况，归结起来就是地方人大及其常委会制定的地方性法规创新性严重不足，在法规条款上地方与地方之间相互模仿甚至相互抄袭，地方立法与中央立法呈现出重复立法现象。未来对民族地区生态保护和环境治理，既要严格执行法律法规标准，从源头上落实有效防控的法治责任和领导责任，落实“生态补偿”和“生态环境损害赔偿”制度；又要把民族地区生态环境防治的事前、事中和事后环节贯通起来，促使生态文明制度的优势转化为生态环境治理效能。党的十九届三中全会出台的《深化党和国家机构改革方案》，突出强调要深化行政执法体制改革，加强和完善生态环境保护职能，实行最严格的生态环境保护制度。为此，在“十四五规划”实施期间乃至更长的时间内，民族地区各级政府要尽快补齐生态环境治理体系和治理能力现代化不足这块短板，进一步健全和完善生态环境治理的法律责任体系，强化依法许可排污的法律措施和环评制度，建立健全环境评估结果终身责任追究制度，落实环境治理的信用体系和失信惩戒机制，依法依规严厉惩戒生态环境违法行为；要进一步为民族地区生态环境治理提供优质法律服务和法治保障。在全党全国注重调查研究、大兴调查研究之风的前提下，要进一步吸纳民意、汇集民智、发现真问题、提出管用的真对策，切实建立起健全生态环境治理领导责任和法规政策体系，改革和完善排查、核查、专项督察等制度措施，带着问题意识跟踪督促查、整、改的实际成效，有效破解民族地区生态环境治理的棘手难题，推动生态环境保护、污染防治和人民健康安全的法治保障。
（三）规范以协商救济为核心的生态环保约谈机制
生态环境保护约谈是推动解决突出生态环境问题的一项重要制度。“生态环境保护约谈”是党的十八大后推出的一个重要举措，主要内容是指上级党委、政府抑或生态环境部门，对下级党政机关、职能部门在实施生态保护和环境治理过程中，由于所属单位抑或直接责任人员的行政不作为、环境责任履行不力，抑或由于环境保护执法工作不到位诸多原因，导致抑或引发区域性、流域性生态环境风险等重大环境违法事件发生。从而由上级党委、政府抑或生态环境部门，直接约谈下级党委、政府、生态环境部门或环境违法企业的行政行为。约谈的主要内容和基本程序，是依据“生态环境保护约谈”制度的相关规定，由“生态环境保护约谈”的实施主体，约定双方在规定的地点、规定的时间内、规定的人员全部到场，向被约谈对象严肃地指出生态环境违法事实，并且依据规定提出明确的生态保护和环境治理的整治、整改要求。被约谈对象在表明对生态保护和环境整治的明确态度后，形成“生态环境保护约谈纪要”报上级约谈部门备案，约谈实施主体依法依规督促被约谈对象严格实施整改方案。我国的“生态环境保护约谈机制”，事实上蕴含着“命令型”和“协商型”两种不同类型的约谈功能。相比较而言，“协商型”生态环境保护约谈方式，比较易于被约谈对象所接受，有利于克服“命令型”生态环境保护约谈方式存在的种种弊端，推动以约谈信息公开、创新约谈参与机制为内核的保障性机制，应当说这两种类型约谈的功能各有千秋。从“生态环境保护约谈”法治化的视角看，“生态环境保护约谈”本质上是一种柔性的执法方式，需要在实践中进一步完善其法律依据、功能定位、规范启动程序以及制度性机制、协商性机制和程序性机制，尤其要健全“生态环境保护约谈”的共治性机制和保障性机制，从法律规范上规范“生态环境保护约谈”的程序性机制。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，明确规定了生态环境损害及其救济的途径和方式。《民法典》之所以在生态环境“私益损害”责任之外，还要规定“生态环境公益损害”责任，就是为了类推适用民法损害及其救济的规则。民族地区未来还需要构建针对企业生态环境保护约谈法治化救济机制，规范企业就生态环境保护约谈提起行政复议、行政调解、行政诉讼、行政赔偿等一系列衔接制度的程序规范，既要保证生态环境保护约谈的权威性和严肃性，又要保护企业正当、合法的权益。就当下生态环境治理的现实状况和人民群众的强烈期盼看，应当实行“命令型”生态环境保护约谈与“协商型”生态环境保护约谈双管齐下、共同发力，以期在一个不太长的时间内，从根本上缓解和解决制度瓶颈问题。
三、用最严厉的执法司法手段保护生态环境
（一）制定完善生态环境保护综合行政执法条例
需要建立与生态环境保护相适应的生态补偿制度。我国社会每一点显著的发展进步，都离不开制度和法律作保障，因为制度作为人类社会交往形式的共同规则，在本质上对人的行为具有刚性约束作用。如果把生态文明制度落实到包括生态环境治理的资源要素体系、政策法规体系当中去，那么，其核心内容就是生态文明建设制度体系。在民族地区生态环境脆弱的区域划定“生态红线”，作为一项国家生态环境保护的重大制度创新，它是在2014年修订的《环境保护法》第二十九条中被确定下来的。生态环境保护部印发《生态红线划定技术指南》，从概念上对“生态红线”做出了明确而具体的界定。从立法上规定“生态保护红线”，其背景是人民群众在基本生活需求“有没有”的问题得到解决之后，为了进一步满足人民群众对“蓝天白云”“青山绿水”优美生态环境的现实需要而采取的行动。从一定意义上说，“生态红线制度”是采取以法律制度的严厉措施对生态承载力的保护，因为“生态红线制度”能够确定环境资源承载能力的幅度和空间。无论我国过去还是现在，在生态环境保护领域呈现出来的一些突出问题，把它们归结起来，主要是由于在生态文明制度体系尚待完善的同时，政府、企业和个人遵守、落实生态环境制度的执行力不够，执行力决定了生态环境的治理有效性。民族地区各级地方政府对划定的“生态红线”负有“第一责任人”的义务责任，政府通过公共财政转移支付手段成为生态服务的购买者。《环境保护法》规定地方政府应当运用法治手段和市场手段，对那些被划定为“生态红线”保护范围内的经济利益受损者，通过民主协商的程序或市场经济规则的途径，进行必要的“生态利益补偿”抑或“生态权益损害赔偿”。要求生态环境污染者抑或生态环境破坏者，依法承担相应的民事责任。这样做既有利于享有自然资源开发利用权的权利人的利益得以合法实现，又有利于促使环境污染者抑或生态环境破坏者的损害赔偿责任外部成本内部化。这就需要依据《环境保护法》等法律的规定，切实落实企业主体责任和地方各级政府监督管理责任，实施严格的生态环境损害责任终身追究制度。生态服务市场化应当成为生态利益补偿机制追求的目标方向，逐步建立起政府主导、结合市场机制调节的新型生态补偿制度。
