论文：《生态环境损害侵权责任立法研究》（二）
宋才发
凤凰新闻社讯
三、生态环境侵权的民行刑司法保护
（一）明晰生态环境侵权的民事责任
损害赔偿制度是生态环境侵权法律制度的重要组成部分。我国生态环境的公益性既体现为受益主体的公共性，又体现为诉讼目的的公益性，因为生态环境公益诉讼的目的是为了维护生态环境的公共利益。要确保生态环境公益诉讼的良性运行和判决结果的客观公正性，需要构建起对原告必要的和合理的支持制度。譬如，对生态环境公益诉讼的诉讼费用，实行一部分由国家负担，另一部分由社会分担的做法比较适宜。我国过去传统的环境法律体系，多偏重于通过行政法律责任、刑事法律责任的威慑力，达到和实现对生态环境损害的一般性预防，而针对已经产生的生态环境损害事实，通过公益诉讼的正当途径和方式，有针对性地进行补救的法律责任却相对缺位。鉴于生态保护和环境治理实践的经验教训，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要实行最严格的损害赔偿制度、完善生态修复制度，具体赔偿规则尚处于逐渐完善之中。2017年新修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条，明确授权相关主体就污染环境、损害社会公共利益的行为提起诉讼。2019年最高人民法院制定关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)，用以指导地方各级人民法院的生态环境损害赔偿审判工作。然而就生态环境损害修复与赔偿责任而言，在国家法律层面仍然处于相对缺位的状态。在总结历史经验教训的基础上，《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，首次明确规定了生态环境损害的“修复责任”以及“损失赔偿责任”。作为环境损害补救领域效力层级最高的实体法律规范，这两条规定总算从立法形式上，终结了生态环境损害赔偿诉讼实体法律依据不明确的尴尬局面，成为保障生态环境损害补救效果、维护社会环境公共利益实体法的依据。为了鼓励社会公众积极参与保护环境公共利益，在“十四五”规划实施期间乃至更长的时间内，国家需要从立法上设置相关的精神表彰和物质奖励制度。《环境保护法》第十一条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”建议设立“私人原告胜诉奖励机制”，包括公益诉讼基金与保险制度、费用减免制度、法律援助制度等一系列制度体系，这是保障和维护生态环境公益得以实现的有效举措。《民法典》把第七编“侵权责任”的第七章标题定为“环境污染和生态破坏责任”，增加了“生态破坏的民事责任”的具体内容，从而把生态破坏与环境污染作为两种平行的环境责任类型。《民法典》已经在“权利救济范围”“权利救济程度”“权利救济方式”三个方面做了制度创新。具体地体现为：（1）引入生态破坏责任以扩张权利救济范围；（2）增设环境侵权惩罚性赔偿制度以拓深权利救济程度；（3）创设生态环境损害赔偿责任机制以拓展权利救济方式。当发生环境污染、生态植被破坏危险的时候，受害人抑或受危及的当事人，即可依据《民法典》第一千一百六十七条规定寻求司法救济。再就具体的救济路径和救济方式而言，《民法典》确认“环境污染”“生态环境损害”行为，凡导致侵犯个人利益和公共利益双重后果的，法律规制了“生态修复”“污染治理”“生态损害赔偿”等具体的民事责任承担的方式。《民法典》第一千二百三十五条明确规定，生态环境损害应当以履行“修复责任”为首选，只有在修复不能抑或困难的情况下，才能通过评估生态系统服务功能的损失数额进行“损失赔偿”。“生态修复”之所以是救济生态环境损害的最佳方式，因为它可以全面恢复生态系统服务功能而为社会公众所享有。在侵害责任人应当承担生态环境修复功能责任的前提下，当修复可能无法弥补已经造成的财产和人身损害，侵害责任人又确实无能力抑或明确表示不履行的时候，人民法院可以判决责任人承担生态环境修复费用。《民法典》第一千二百三十二条还对“惩罚性赔偿”制度做出规定，它“是由法庭所做出的赔偿数额超过实际损害数额的赔偿，具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能。”其目的和功能指向于公法，实施方式和实施程序又偏向于私法，具有实现大规模生态环境侵权救济的功能。
（二）规范生态环境侵权的行政执法
开启生态环境综合行政执法改革的新征程。自《深化党和国家机构改革方案》颁布实施以来，中央和地方的生态环境保护综合行政执法立法工作，在一定程度上为“生态环境综合行政执法改革”提供了法治支撑，生态环境保护综合行政执法法治体系已初具雏形。从中央立法方面看，中央立法为规范生态环境保护综合行政执法，制定了一系列相关法律法规和政策文件，主要是通过两种方式进行的：一是在相关立法中对生态环境保护综合行政执法进行附带性提及或规定，如2020年12月生态环境部印发《关于加强生态保护监管工作的意见》，提出要“完善生态监督执法制度，扎实推进生态环境保护综合行政执法改革，推进《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》实施”。2021年1月在《关于优化生态环境保护执法方式、提高执法效能的指导意见》中，强调“各省级生态环境部门要结合法律、行政法规、部门规章立改废释和地方立法、‘三定’规定等，对执法事项进行清理并编制省级生态环境保护综合行政执法事项”。二是对生态环境保护综合行政执法进行专门的立法规制，如中办国办联合印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等，从制度设计层面为生态环境保护综合行政执法改革的实施与推进提供了依据。再从地方法立法方面看，地方性生态环境保护综合行政执法立法，基本覆盖31个省级行政区域，立法模式与中央立法基本保持一致，即“附带式”立法与专门性立法兼具且“附多专少”，为地方生态环境保护综合行政执法改革的有序推进提供法治保障。我国中央和地方生态环境保护综合行政执法立法，总体上呈现出纵向“齐头并进”、横向“遍地开花”的态势。这种普遍的快速立法，暴露出一些亟待改进和完善的地方。这主要体现为在立法体例构成上，以规范性政策文件为主，真正的高位阶法律支撑略显单薄。在立法内容规定上，对基础性问题认识犹显不足。在立法技术上抄袭重复，即地方与中央重复立法，地方与地方模仿立法，真正的地方立法特色不突出。在“十四五”规划实施期间，涉及生态环境侵权的综合行政执法立法，需要从根本上改变多头立法、分散立法的立法理念与模式选择，从整体上对生态环境侵权的综合行政执法法治体系，进行系统性的梳理与匹配性重构。当务之急是从中央立法层面尽快制定《生态环境保护综合行政执法条例》，强化生态环境保护综合行政执法立法的地方特色，对跨省、跨区域生态环境违法行为的综合行政执法做出统一规制，以利于全国生态环境侵权的综合行政执法有法可依、有法必依。中央和地方立法机关在立法实践中，一定要严格遵循中央与地方立法权限的法律规定，从制度设计层面明确各级立法主体立法权限划分的原则和标准。各级立法机关要严格依据《宪法》第三条有关中央和地方国家机构职权划分的规定，《宪法》第五条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的原则，以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第七十三条有关“不作重复性规定”的原则，放开手脚大胆立法、精准立法、科学立法，为在条件成熟的时候制定一部综合行政执法的统一法典积累经验。
（三）促使生态环境侵权的行刑衔接
认定生态环境侵权行为是做好环境行政违法行为与犯罪行为之间衔接的关键。生态环境保护法是保护环境利益的专门法，人类环境利益是“人与自然关系场域”中的环境状态，在这个关系世界中只有自然和“人”两方，而且只有人类一方是意志主体。国家是人类的社会存在形式，保护生态环境是新时代国家实现人与自然和谐共生的重要内容。习近平在总结过去十年来所取得的伟大成就时指出，我们“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护”，向全体人民交了一份满意的答卷。面对“生态环境保护任务依然艰巨”的现状与国家治理现代化的新要求，从生态环境行政违法与犯罪实体法层面看，《环境保护法》与《刑法》之间缺乏协同，环境行政违法行为与环境犯罪行为之间的界分标准也比较模糊，需要厘清环境违法行为与环境犯罪行为的界分标准，严格以保护生态环境法益和人与自然和谐发展作为最终旨归。从执法层面看，环境执法存在着严重的法律规范“碎片化”问题，行政机关与司法机关之间的案件移送程序也往往出现断层，致使检察机关在行刑衔接机制上呈现监督乏力。在“十四五”规划实施期间，行刑衔接机制立法可分两步走：第一步建议修改《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）单独设一章，规定行刑衔接的适用范围、认定标准、处理时限、衔接程序等内容；第二步尝试制定细化实施方案，促进地方行刑衔接工作的制度化、规范化、法治化，在总结实践经验的基础上再上升为中央立法。行政机关与司法机关需要进一步“健全行政执法与刑事司法的衔接机制”，受理、移交和审理环境案件要落实“审慎”与“精准”的执法理念。既不得畸轻，以罚代刑；也不得畸重，随意入刑。高质量发展是绿色发展成为普遍形态的发展，面对高质量发展新阶段的新任务，2021年修订的《行政处罚法》，为新阶段行政处罚与刑事处罚的有效衔接提供了法律依据。未来要注意从“实体”和“程序”两个层面完善衔接机制，做好环境行政违法行为与犯罪行为之间的衔接工作。各级人民法院要充分发挥环境资源审判职能，把惩罚性赔偿作为生态环境损害赔偿的新突破，用最严密的法治手段保护生态环境。为此，最高人民法院发布《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，明确生态环境惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、请求的时间和内容、要件认定、基数倍数、公益诉讼的参照适用等。各级地方法院要通过司法裁判回应民生关切，协同推进经济社会高质量发展和生态环境高水平保护，以实际行动保障人民群众健康、舒适、优美生态环境权的实现。尤其要健全环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度，依法审理好涉及民生的相关环境资源案件，让人民群众透过每一个具体的司法审判案例，共享到自然之美、生命之美、生活之美，真实地感受到获得感、幸福感和安全感。
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