论文：《生态环境损害修复与补偿机制研究》（二）
宋才发（教授）
凤凰新闻社讯
三、完善生态环境损害的补偿机制
（一）生态损害赔偿与补偿的甄别适用
【续接（一）】生态修复责任是救济生态环境损害的主要方式。建立健全生态环境损害侵权责任体系，需要对生态环境侵权责任范围予以界定，对生态环境损害中私益与责任予以界分，强化生态环境保护中的政府责任，构建生态刑法的保护法益体系。在生态环境侵权立法的目标与进路方面，要补齐生态环境立法的现实短板，确立生态环境立法的价值目标，探寻生态环境标准立法的进路，做好环境资源立法的利益协调。生态补偿这个概念也称为生态环境保护利益补偿，是指生态系统服务功能的受益者，无条件地向生态系统服务功能提供者支付必须的费用。从概念的定义看，它实质上是一种利益关系的协调方式，即通过立法的方式体现对生态环境保护做出贡献抑或为保护生态环境付出代价的一方进行经济补偿。长江、黄河流域生态保护和环境治理的核心机制是生态补偿机制。法学界普遍认为，生态补偿机制应当致力于对长江、黄河流域上游区域的机会补偿，不可能同时兼顾流域水质恶化后上下游之间关系的处理，有必要厘清补偿以及与之相关的生态环境损害赔偿的关系。生态补偿这个概念是近年才被引入我国环境法的，学界对“生态补偿”的认识主要有四种不同的看法：一是“损害行为成本说”，认为“生态补偿是对因保护或损害生态环境资源的行为收取一定费用，以提高该种行为的成本利益，阻抑损害行为或激励保护环境的有益行为，从而达到保护环境生态功能的目的。”二是“人为污染破坏补偿说”，从狭义上认为“生态补偿仅包含生态破坏和环境污染两种原因行为”。三是“生态功能价值导向说”， 认为“生态补偿是以环境的生态功能价值为导向，在生态功能区内针对指定的某种生态保护功能进行补偿”。四是“补偿契约说”， 认为应当把“生态补偿归纳为由国家或社会主体通过约定的形式，对损害或保护资源环境的行为征收或补偿一定的费用资金，并将其用于恢复生态环境功能或替代性开发新能源技术中”。我国建立生态损害赔偿制度，经历了从“人域性契约”的“人域法”层面，到确立“生境”的独特价值、存在权和法律人格；从“自然契约”的“人际法”层面，到打破“人域法”理论的封闭体系，摆脱传统“人域法”对非政治化、非伦理化的唯理主义形式的追求和表达，复兴中华法系关于“法律应当伦理化而非工具化”的传统，到确立“法益保护”从“人域优先”向“人际优先”法律价值的转换。因此，生态损害赔偿是环境保护领域最重要的救济性制度，法律规制的目的、动机、价值、架构等构件，决定着生境主体及其权利得以成立的基础性承载和完满性解释。环境保护法庭为环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼责任的落实奠定了基础，2007年贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭的正式成立，开创了生态环境损害赔偿案件司法审判专业化的先河。《民法典》尽管继受侵权责任法规定环境污染和生态破坏适用无过错责任，但是其优先适用的仍然是过错责任，最高人民法院发布的相关环境公益诉讼指导案例，无一例外地适用过错责任原则，证明“优先适用过错责任”的正确性。
（二）生态补偿制度面临的困境与对策
我国建立流域多元化横向生态补偿长效机制。生态补偿是在中国特色社会主义新时代，落实生态文明建设、促进经济社会可持续发展的举措。生态补偿机制是通过调整生态环境保护主体之间的利益关系，把生态环境的外部性内部化，达到保护生态环境、恢复生态服务功能的一种制度安排。我国生态补偿面临的困境和存在的问题，从补偿制度建设方面看，在国家层面还没有制定《流域生态保护补偿条例》，涉及长江、黄河流域横向生态补偿事项，缺乏全国统一的、可操作的制度性规范。从补偿立法方面看，事实上面临着立法供给不足，整体性、系统性不足，生态补偿方式单一且缺乏长效机制，协商与对话沟通机制、公众参与机制有待进一步完善的现实问题。在生态补偿机制实施过程中，还存在着规范性文件的法律效力较低，呈现出规制碎片化的情形。再从补偿机制实施方面看，现行零散的长江、黄河流域横向生态补偿制度，存在着生态受益方和受损方如何界定？生态补偿标准如何确定？“由谁来补”“补给谁”“补多少”以及“怎么补”的问题。国家立法机关在“十四五规划”期间，应当尽快制定《流域生态保护补偿条例》，构建受益者付费、保护者得到合理补偿的生态补偿机制。尤其要通过立法细化有关流域横向生态补偿的法律规定，以流域空间为整体、对流域生态空间进行生态补偿，建立多元化的生态补偿方式与长效机制，完善协商与对话沟通机制、公众参与等制度。值得一提的是2022年7月山东省与河南省签订的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》付诸实施，山东省作为受益方向黄河流域上游河南省兑现生态补偿资金1.26亿元，这是继新安江生态补偿协议后又一成功的跨省生态补偿实践。在一个区域范围内开展流域生态环境治理和修复补偿的已有不少个案，譬如，2021年山东省实现了县际流域横向生态补偿全覆盖；2023年5月四川省出台《四川省打好长江保护修复攻坚战实施方案》，提出制定差别化的流域性环境标准和行业污染排放管控要求，深入实施自然岸线生态修复，推进生态保护和修复重大工程建设，在生态产品供给地和受益地之间相互建立合作园区，健全利益分配和风险分担机制。在“十四五规划”实施期间，我国要依据生态环境污染和破坏的实际情况进一步扩大补偿规模。重要任务是尽快构建纵横配合的支付体系，优化支出结构、完善转移支付方式和手段，提升转移支付政策效果和资金使用效率，建立并优化生态补偿长效机制。
（三）流域生态补偿的规模与具体路径
扩大流域生态补偿规模要遵循生态补偿制度和规则。长江上游区域是我国多个少数民族的聚居地，世居的少数民族就有藏族、纳西族、彝族等二十多个。上游区域人民群众为保护生态环境、维护生态平衡牺牲了部分经济利益，丧失了许多本应当有的发展机会。为此，就要思考平衡区域间的利益关系，健全区域间的利益补偿机制，逐步实现补偿充分、到位，形成区域协调、高质量发展的新格局。我国强调要用最严格的制度体系保护生态环境，说到底就是要用生态补偿制度来保障生态文明的实现。生态文明是生态补偿制度建设的指导思想，生态补偿制度是生态文明建设的重要内容，两者是相辅相成相得益彰的关系。就全国整体而言，由于民族地区生态文明建设相对滞后，生态补偿制度的实施缺乏基本的法律支撑，需要加快民族地区生态补偿相关事权与支出责任制度改革。建议未来把资源税和环境保护税收入划归税源地市县级收入，专款用于地方生态环境建设；要优化生态功能区转移支付结构，因地制宜地扩大民族地区生态补偿转移支付规模；要进一步扩大流域横向转移支付范围，完善转移支付体系，完善生态补偿税收和生态补偿相关制度体系，实现地方激励和约束并重、建立长效投入机制。黄河流域是我国重要的生态功能地带，2020年5月9日财政部等四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，提出立足黄河流域各地生态保护治理任务不同特点，探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式，建立黄河全流域横向生态补偿标准核算体系，完善目标考核体系、规范补偿资金使用。2021年4月财政部等四部门又联合印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，对涵盖长江流域十九省区开展横向生态补偿工作，做出了分三步走的具体实施方案，明确到2025年建立全流域横向生态保护补偿的制度体系。就黄河全流域而言，流域范围内的每个省区，既可能是生态环境保护的贡献者，也可能是实实在在的受益者，具有保护者和受益者的双重身份。依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，黄河源头以及上游省份对生态环境保护的任何不作为或乱作为，都有可能导致中下游水质变差或水量减少，应当对直接造成中下游省区的生态损害，承担应有的赔偿责任。譬如，黄河从青海省龙羊峡到河南省郑州桃花峪流经黄土高原，水土流失面积达43万多平方公里，每年输入黄河的泥沙高达16亿吨。黄河中下游省份作为生态环境利益尤其是优质水资源的享用者，更有责任和义务对中上游省份付出的保护性投入和利益牺牲承担给付义务。即是说黄河全流域的九个省区既有共享水资源的权利，也负有保护水资源的职责和义务。
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